ARCHIVÉE — Vol. 150, no 41 — Le 8 octobre 2016

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Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines

Fondement législatif

Loi sur l’Office national de l’énergie

Ministère responsable

Ministère des Ressources naturelles

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La sécurité et la sûreté des secteurs de l’énergie au Canada sont cruciales pour la santé des Canadiens, l’environnement et l’économie nationale. Même si le bilan de sécurité énergétique du Canada est impressionnant, la sécurité et la sûreté des secteurs de l’énergie sont complexes et évoluent constamment, exigeant une vigilance continue, ainsi que des améliorations constantes.

Au cours des dernières années, la confiance de la population envers la sécurité et la sûreté des secteurs du pétrole et du gaz a été ébranlée. Cette situation est attribuable, en partie, à des incidents qui ont eu des répercussions humaines, environnementales ou économiques. Le gouvernement du Canada a examiné le contexte et a amélioré la sécurité et la sûreté énergétiques fédérales du régime fédéral. Il a, entre autres, adopté des cadres juridiques plus sévères et d’autres mesures pour les pipelines, ainsi que pour les secteurs extracôtier, nucléaire, maritime et ferroviaire. Les changements ont mis l’accent sur les piliers que sont la prévention, la préparation et l’intervention, la responsabilité et l’indemnisation.

Afin d’appuyer les efforts déployés pour renforcer le régime de sûreté des pipelines au Canada, un règlement est nécessaire pour appuyer l’établissement d’un régime de responsabilité absolue sans égard à la faute pour les entreprises qui exploitent des pipelines sous réglementation fédérale.

Contexte

Le ministre des Ressources naturelles est responsable de l’élaboration du cadre stratégique pour la surveillance des pipelines de compétence fédérale (ceux qui traversent les limites provinciales ou territoriales ou les frontières internationales). L’Office national de l’énergie (ONE), qui relève du Parlement par l’entremise du ministre des Ressources naturelles, est l’organisme fédéral indépendant qui réglemente les pipelines franchissant des frontières. L’ONE a pour rôle de veiller à ce que les entreprises de pipelines respectent des exigences strictes, afin d’assurer la sécurité des Canadiens et de l’environnement.

La Loi sur la sûreté des pipelines, qui est entrée en vigueur le 19 juin 2016, améliore davantage le régime de sécurité solide des pipelines au Canada en fonction de la prévention, de la préparation et de l’intervention, de la responsabilité et de l’indemnisation. La Loi renforce le principe de pollueur-payeur, et confirme que les exploitants de pipelines sous compétence fédérale continuent d’avoir une responsabilité illimitée en cas de déversement non intentionnel ou non contrôlé d’un pipeline lorsqu’ils sont dans le tort ou qu’ils ont fait preuve de négligence. La Loi présente aussi un régime de responsabilité sans égard à la faute pour les entreprises exploitant des pipelines sous réglementation fédérale, afin de garantir une intervention rapide avant la détermination de la faute ainsi que la protection des Canadiens contre les coûts et dommages à la suite d’un déversement non intentionnel ou non contrôlé d’un pipeline. La Loi prévoit une responsabilité absolue d’un milliard de dollars pour les entreprises exploitant de grands oléoducs (c’est-à-dire ceux qui transportent au moins 250 000 barils par jour) et indique que des catégories et des limites seront établies dans la réglementation pour les autres pipelines.

Selon la Loi, un exploitant de pipeline est tenu de maintenir des ressources financières qui correspondent à la limite de la responsabilité absolue. Elle autorise l’ONE à ordonner à une entreprise ou à une catégorie d’entreprises de maintenir des ressources financières (y compris une proportion facilement accessible) dans des types précis d’instruments financiers. En outre, elle autorise l’ONE à demander de l’information (par exemple une preuve particulière), s’il y a lieu, à des entreprises concernant leur capacité financière.

La Loi prévoit aussi que des règlements peuvent être formulés en ce qui a trait à l’abandon de pipelines, à la prévention des dommages autour des pipelines et à la récupération des coûts auprès de l’industrie si le gouvernement autorise l’ONE à se charger de l’intervention dans le cadre d’un incident dans une situation exceptionnelle.

Objectifs

Voici les objectifs du Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines (le règlement proposé) :

  • appuyer l’établissement d’un régime de responsabilité absolue sans égard à la faute pour les entreprises exploitant des pipelines de compétence fédérale;
  • veiller à ce que les entreprises de pipelines soient adéquatement préparées pour payer les coûts de l’intervention, de la remise en état et des demandes d’indemnisation en cas de déversement non intentionnel ou non contrôlé d’un pipeline;
  • veiller à ce que les exigences en matière de responsabilité et de ressources financières des exploitants de pipelines correspondent aux risques associés à leurs activités respectives.

Description

Catégories de responsabilité absolue et limites

La Loi sur la sûreté des pipelines établit une limite de responsabilité absolue d’un milliard de dollars pour les entreprises qui sont autorisées à construire ou à exploiter au moins un pipeline qui, individuellement ou de manière regroupée, a une capacité d’acheminement au moins 250 000 barils de pétrole par jour. Le règlement proposé déterminera des catégories, une limite de responsabilité absolue, ainsi que des exigences en matière de ressources financières pour les autres exploitants de pipelines. Les catégories seront divisées en trois groupes, soit le pétrole, le gaz et les autres produits (c’est-à-dire les produits autres que le pétrole ou le gaz). À des fins de clarté et d’uniformité, « pétrole » et « gaz » ont les mêmes définitions que celles à l’article 2 de la Loi sur l’Office national de l’énergie (Loi sur l’ONE). Par autres produits, on entend les produits acheminés par les pipelines de compétence fédérale qui ne correspondent pas aux définitions de « pétrole » et de « gaz » à l’article 2 de la Loi sur l’ONE, comme la pâte liquide, l’eau salée et le dioxyde de carbone.

On tiendra compte uniquement des pipelines autorisés en service pour déterminer la catégorie de responsabilité absolue d’une compagnie, à l’exception de ce qui suit :

  • Les pipelines en cours de construction (y compris aux fins de la mise à l’essai des pipelines) qui ne contiennent aucun produit, ou les pipelines qui ne sont pas encore construits;
  • Les pipelines qui ne sont plus en service en vertu d’un ordre de l’Office.

Les entreprises qui exploitent des pipelines de compétence fédérale seront réparties en catégories de responsabilité absolue, et les limites de responsabilité absolue seront les suivantes :

Catégorie de responsabilité absolue

Détails

Limite de responsabilité absolue

Catégorie de pétrole 1

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant au moins 250 000 barils de pétrole par jour (bj).

(Selon la Loi sur la sûreté des pipelines.)

1 milliard de dollars

Catégorie de pétrole 2

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant au moins 50 000 bj mais moins de 250 000 bj de pétrole.

300 millions de dollars

Catégorie de pétrole 3

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant au moins 1 bj mais moins de 50 000 bj de pétrole.

200 millions de dollars

Catégorie de gaz 1*

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline dont la valeur du risque est d’au moins 1 000 000.

200 millions de dollars

Catégorie de gaz 2*

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline dont la valeur du risque est d’au moins 15 000 mais de moins de 1 000 000.

50 millions de dollars

Catégorie de gaz 3*

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline dont la valeur du risque est d’au moins 1 mais de moins de 15 000.

10 millions de dollars

Catégorie d’autres produits 1 (c’est-à-dire autre que le pétrole ou le gaz)

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant un produit sous forme liquide en franchissant des terres ou des cours d’eau ou sous forme semi-solide en franchissant un cours d’eau.

10 millions de dollars

Catégorie d’autres produits 2 (c’est-à-dire autre que le pétrole ou le gaz)

Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant un produit sous forme gazeuse en franchissant des terres ou des cours d’eau ou sous forme semi-solide en franchissant des terres.

5 millions de dollars

* Les catégories de responsabilité absolue pour les entreprises qui acheminent du gaz au moyen de gazoducs de compétence fédérale se fondent sur la valeur du risque le plus élevé de leur réseau de gazoduc respectif. Il n’existe aucune variable unique qui représente de façon raisonnable le risque et les coûts associés à un incident touchant un gazoduc, comme c’est le cas pour le pétrole brut et les liquides (c’est-à-dire débit). La relation entre le diamètre de la canalisation, la pression de service du pipeline et la proximité d’une région peuplée est le facteur principal pris en considération lors d’un incident touchant un gazoduc. Puisqu’il existe des normes concernant l’emplacement en fonction de la catégorie qui soumettent les entreprises pipelinières à des exigences dans les régions à risque élevé, comme les régions peuplées, on considère que le diamètre de la canalisation et la pression de service maximale sont les meilleures variables pour la classification des pipelines. Voici comment la valeur du risque pour les gazoducs est calculée :

diamètre extérieur du pipeline en mm2 × pression maximale d’exploitation en mégapascals (MPa)

Les activités des entreprises de pipelines réglementés par le gouvernement fédéral peuvent être complexes et varier grandement. C’est pourquoi le Règlement renferme les précisions additionnelles suivantes pour déterminer la responsabilité absolue d’une entreprise :

  • Si une entreprise exploite de nombreux oléoducs non reliés, la limite de la responsabilité absolue sera déterminée en additionnant la capacité de chacun des oléoducs non reliés.
  • Si une entreprise exploite un réseau d’oléoducs d’au moins deux canalisations reliées, la capacité la plus élevée au sein du réseau servira à déterminer la limite de la responsabilité absolue.
  • Si une entreprise exploite un pipeline qui transporte plusieurs produits, la limite de responsabilité absolue la plus élevée applicable (c’est-à-dire pour le produit transporté par le pipeline) s’appliquera.
  • Si une entreprise exploite un pipeline qui transporte plusieurs variétés d’un même produit, la limite de responsabilité absolue la plus élevée applicable (c’est-à-dire pour les types de produits transportés par le pipeline) s’appliquera.
  • Enfin, si une entreprise exploite plusieurs pipelines qui ne sont pas reliés et qui transportent différents produits (c’est-à-dire pétrole, gaz ou autres produits), la limite de responsabilité absolue applicable la plus élevée (c’est-à-dire pour les produits transportés par les pipelines de l’entreprise) s’appliquera.
Instruments financiers acceptables

La Loi sur la sûreté des pipelines autorise l’ONE, s’il choisit cette option, à ordonner à une entreprise de pipeline de maintenir les ressources financières requises dans au moins un type particulier d’instruments financiers qui seront décrits dans des règlements. On propose que le Règlement prescrive la liste suivante d’instruments financiers acceptables :

  • Police ou certificat d’assurance;
  • Contrat de dépôt entre les mains d’un tiers;
  • Lettre de crédit;
  • Marge de crédit;
  • Participation à un fonds commun mentionné dans la Loi;
  • Garanties d’une société mère;
  • Cautionnement, engagement ou rapport de cautionnement;
  • Argent ou valeurs en espèces.
Ressources facilement accessibles

La Loi sur la sûreté des pipelines donne l’autorisation d’élaborer des règlements régissant le montant des ressources financières qu’un exploitant de pipeline doit maintenir de manière facilement accessible, afin que l’entreprise puisse intervenir rapidement en cas d’incident, ainsi que les types particuliers d’instruments financiers que l’ONE peut ordonner à un exploitant d’avoir.

Le règlement proposé établira que tous les exploitants de pipelines de compétence fédérale (sans égard à la catégorie de responsabilité absolue) doivent maintenir une proportion de ressources facilement accessibles représentant au moins 5 % des ressources financières applicables exigées. On propose aussi que les instruments financiers acceptables que l’ONE peut ordonner à une entreprise d’utiliser fassent partie des catégories suivantes en ce qui a trait aux ressources facilement accessibles :

  • Lettre de crédit;
  • Marge de crédit;
  • Participation à un fonds commun mentionné dans la Loi;
  • Argent ou valeurs en espèces.
Fonds commun

La Loi sur la sûreté des pipelines indique que l’industrie peut décider de créer un fonds commun et d’y prendre part. Cela permettra ainsi à tous les participants de prouver qu’ils respectent les exigences en matière de ressources financières.

La création d’un fonds commun au sein de l’industrie et la participation à celui-ci sont volontaires. Un ou des fonds pourraient être créés et maintenus uniquement si les exploitants de pipelines manifestent de l’intérêt à cet égard.

La Loi prévoit qu’un règlement doit établir les paramètres d’un fonds commun. Le règlement proposé établira les paramètres suivants pour le fonds commun :

  • Le fonds commun doit être situé au Canada et être créé précisément pour respecter les exigences en matière de responsabilité financière dans le domaine des pipelines.
  • L’ONE doit examiner et approuver l’administrateur et les modalités administratives du fonds commun.
  • Le fonds commun doit maintenir un solde minimum facilement accessible de 250 millions de dollars (en dollars canadiens).
  • Tout montant versé à partir du fonds commun doit être remboursé au cours des 10 jours ouvrables qui suivent le jour où le solde descend sous le montant minimum.

Un administrateur de fonds doit :

  • Fournir à l’ONE des états financiers annuels vérifiés attestant que le montant du fonds facilement accessible a été continuellement maintenu à un montant minimum de 250 millions de dollars.
  • Informer l’ONE de tout changement à l’effectif, ainsi que des changements au nombre de participants au fonds, y compris tout retrait du fonds réalisé par un participant.
  • Fournir à l’ONE le numéro de téléphone, l’adresse courriel et l’adresse postale d’une personne-ressource.

S’il y a lieu, l’industrie peut décider de constituer plus d’un fonds commun, pourvu que chaque fonds respecte les exigences établies par la Loi et le Règlement.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas puisque le règlement proposé n’entraîne pas de nouveaux frais administratifs aux entreprises. On a consulté l’industrie à propos des propositions réglementaires, y compris les coûts éventuels. Les entreprises maintiennent déjà volontairement des ressources financières sous diverses formes, dont certaines comportent des coûts de détention (par exemple assurances). Jusqu’à ce que l’ONE choisisse d’ordonner à une entreprise d’utiliser des instruments financiers particuliers, les entreprises sont libres de choisir comment elles respectent les exigences en matière de ressources financières (c’est-à-dire aucun coût marginal jusqu’à ce moment).

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas à ce règlement proposé, car les répercussions sur les coûts à l’échelle nationale sont inférieures à 1 million de dollars par année. Toutefois, un certain nombre de petites entreprises devront mettre en œuvre le Règlement. Les commentaires recueillis lors des consultations préliminaires tenues par Ressources naturelles Canada ont suggéré que les coûts de conformité associés à la proportion des ressources financières facilement accessibles pourraient représenter éventuellement un fardeau pour certaines petites entreprises (environ huit petites entreprises ont été identifiées). Il faut noter qu’il n’y aura pas de coûts de conformité sauf si l’ONE délivre une ordonnance exigeant qu’une entreprise se serve d’un instrument financier particulier. Sinon, la manière dont une entreprise choisit de respecter les exigences en matière de ressources financières dans le cadre de la Loi sur la sûreté des pipelines et le Règlement demeurera une décision opérationnelle. Par exemple, une entreprise pourrait choisir de respecter ses exigences en matière de ressources financières en utilisant un ensemble d’instruments composé d’argent comptant et d’une politique d’assurance.

Il n’y a aucune exigence administrative progressive associée au règlement proposé, y compris pour les petites entreprises.

Consultation

Entre décembre 2015 et avril 2016, Ressources naturelles Canada a réalisé des activités d’engagement préliminaire avec différents intervenants clés, dont l’industrie, le gouvernement, des organismes non gouvernementaux et des collectivités autochtones, afin de créer l’ébauche du Règlement. Les intervenants ont été mobilisés au moyen de différents mécanismes, y compris des réunions en personne, des téléconférences et des courriels. Un document de travail décrivant les éléments de base des propositions réglementaires préliminaires a servi dans le cadre des activités d’engagement. On a demandé aux intervenants de commenter les propositions préliminaires, y compris les avantages, les répercussions éventuelles, ainsi que les obstacles éventuels à la mise en œuvre.

Parmi les principaux thèmes de la rétroaction sur les propositions réglementaires, il y avait les suivants :

  • Les limites de responsabilité et les exigences financières doivent aller de pair avec le risque associé à la quantité de produit acheminée par les pipelines.
  • Le Règlement doit prévoir une certaine souplesse pour permettre l’innovation future dans le secteur financier.
  • Les instruments financiers doivent être rentables pour les exploitants.
  • Les ressources financières qui doivent être facilement accessibles ne doivent pas dépasser les coûts d’intervention immédiate typiques payés par l’industrie jusqu’à maintenant.
  • Les entreprises ont besoin de suffisamment de temps pour mettre en œuvre des mesures pour respecter les nouvelles exigences réglementaires.
  • Les instruments financiers acceptables doivent être limités aux instruments fiables qui peuvent être facilement vérifiés.

Parmi les principaux changements aux propositions réglementaires, à la suite des activités d’engagement préliminaire, il y a les suivants :

  • Pour refléter le risque réel, les limites de la responsabilité et les exigences connexes en matière de ressources financières s’appliqueront uniquement aux pipelines en service autorisés par l’ONE. Cela exclura donc les pipelines en cours de construction (y compris à des fins de mise à l’essai) qui ne contiennent aucun produit, les pipelines qui ne sont pas encore construits, ainsi que les pipelines mis hors service à la suite d’une ordonnance de l’Office en vertu du Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres (RPT).
  • Veiller à ce que la proportion des ressources financières facilement accessibles suffise pour permettre à une entreprise d’intervenir rapidement en cas d’incident touchant son pipeline. On a réduit la proposition initiale qui exigeait une somme équivalant à 10 % des ressources financières à 5 % puisqu’une analyse plus poussée des données historiques sur les déversements a révélé que les coûts de nettoyage immédiat étaient inférieurs à ceux prévus au départ.
  • Allouer suffisamment de temps aux entreprises pour qu’elles se préparent à respecter le nouveau règlement, ainsi qu’à l’ONE pour qu’il mette en place des processus et mécanismes de mise en œuvre, de surveillance et de conformité, afin de veiller à ce que le nouveau règlement soit mis en application d’une manière efficace et entière.

Ressources naturelles Canada a aussi reçu des commentaires concernant la mise en œuvre d’éléments de la Loi sur la sûreté des pipelines. On a pris en note les commentaires sur la Loi et on en a fait état à l’ONE à titre d’organisme de réglementation chargé de la mise en œuvre de la Loi et des règlements financiers connexes.

Justification

Catégories de responsabilité absolue et limites

Selon l’analyse des déversements historiques de pipelines et les caractéristiques et activités d’exploitation de pipelines, il existe des facteurs de risque très différents associés au pétrole, au gaz et à d’autres produits. En ce qui a trait au pétrole, le principal facteur de risque est la capacité de débit, c’est-à-dire la quantité de produit acheminée par le pipeline. En ce qui concerne le gaz, on a déterminé que les principaux facteurs de risque sont le diamètre de la canalisation et la pression de service. Enfin, dans le cas des autres marchandises, les principaux facteurs de risque sont l’état physique du produit de la marchandise (liquide, semi-solide, gazeux), ainsi que le terrain que parcourt le pipeline. On a donc déterminé que les catégories de responsabilité absolue doivent être réparties comme suit : pétrole, gaz et des produits autres que le pétrole ou le gaz.

Les catégories d’exploitants proposées (à la base des limites de responsabilité absolue) se fondent sur l’analyse historique, l’analyse statistique et l’analyse typologique des incidents touchant des pipelines (au Canada, aux États-Unis et à l’étranger), ainsi que les coûts estimatifs ou réels du nettoyage. Les objectifs stratégiques clés concernant l’établissement de limites particulières et les exigences financières connexes servaient à :

  • assurer une intervention rapide lors de déversements de pipelines avant la détermination de la faute;
  • veiller à ce que les Canadiens soient protégés contre les coûts et dommages à la suite d’un déversement de pipeline.

Ces objectifs s’appuient sur le principe voulant que la responsabilité des exploitants doive correspondre au niveau de risque associé à leurs activités respectives.

Pour déterminer la catégorie de responsabilité absolue d’une entreprise, on se fondera sur l’activité autorisée par l’ONE, ce qui permettra de s’assurer que les exigences financières correspondent au risque. Toutefois, les activités suivantes sont exclues :

  • les pipelines en cours de construction (y compris aux fins de la mise à l’essai des pipelines) qui ne contiennent aucun produit;
  • les pipelines qui ne sont pas encore construits;
  • les pipelines mis hors service à la suite d’une ordonnance de l’Office.

Dans certains cas, les pipelines d’un exploitant peuvent ne pas être utilisés à plein rendement. Cela peut être attribuable à des changements apportés à l’approvisionnement ou aux conditions du marché au point d’origine ou au point de destination d’un pipeline, à des changements à l’exploitation d’un pipeline en raison des conditions économiques, de la protection de l’environnement ou de la sécurité, ou à la concurrence découlant d’autres méthodes d’approvisionnement en énergie ou de transport de l’énergie, par exemple remplacer le gaz naturel par l’électricité ou vice versa. La détermination de la catégorie de responsabilité absolue d’une entreprise par l’ONE déprendra des données de chaque dossier.

En vertu des autorisations de la Loi sur l’Office national de l’énergie, l’ONE a écrit aux exploitants de pipelines de compétence fédérale pour qu’ils lui fournissent des renseignements sur la capacité de référence. Dans ce message, on mentionnait aussi les entreprises qui sont les plus portées à appartenir à la catégorie des grands pipelines, en fonction des données de l’ONE. Les renseignements fournis par les exploitants serviront à déterminer la catégorie de responsabilité absolue de chaque exploitant. L’ONE indiquera à chaque entreprise sa catégorie de responsabilité absolue. En ce qui a trait aux principaux exploitants d’oléoducs, cela a été fait avant l’entrée en vigueur de la Loi sur la sûreté des pipelines.

Instruments financiers acceptables

Il faut faire valoir que la liste des instruments financiers acceptables du règlement proposé a pour objectif de donner à l’ONE des options lorsqu’il choisit d’ordonner à une entreprise d’utiliser des instruments financiers particuliers, afin de maintenir des ressources financières exigées, par exemple si l’ONE est préoccupé par la situation financière de l’entreprise. Jusqu’au moment où l’ONE ordonne à une entreprise de maintenir les ressources financières exigées dans au moins un instrument financier particulier, un exploitant de pipeline peut conserver ces ressources comme bon lui semble (décision opérationnelle). Par exemple, une entreprise pourrait choisir d’avoir de l’argent comptant et une police d’assurance en ce qui concerne ses ressources financières.

On a examiné les instruments financiers en fonction d’un certain nombre de facteurs, soit le degré de liquidité, le degré de sécurité, la protection des fonds contre les créanciers, la complexité administrative, ainsi que le coût de détention de l’entreprise. La liste déterminée comporte un ensemble d’options parmi lesquelles l’ONE peut faire un choix. La liste des instruments financiers acceptables comporte des options qui tiennent compte des intérêts du gouvernement (par exemple l’argent comptant et les valeurs en espèces sont très liquides) et des intérêts de l’industrie (par exemple les garanties de la société mère et l’assurance ont des coûts de détention inférieurs pour les entreprises, mais sont moins liquides). La liste des instruments financiers admissibles va en grande partie de pair avec les règlements semblables en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, conformément à la Loi sur la sécurité et la sûreté en matière énergétique.

Ressources facilement accessibles

Pour déterminer le niveau requis de ressources facilement accessibles, on a examiné les données historiques sur les incidents touchant des pipelines, afin d’isoler les coûts à court terme associés à l’intervention à la suite d’un incident pour différentes marchandises. On a réduit la proposition initiale qui exigeait une somme équivalant à 10 % des ressources financières à 5 % en fonction des commentaires reçus de la part des intervenants concernant la manière dont les coûts d’intervention immédiats et à court terme sont traités (par exemple l’encaisse sert souvent de manière provisoire, jusqu’à ce que les demandes d’indemnisation soient traitées). Après un nouvel examen des données historiques sur les déversements, on a déterminé que le niveau correspondant à 5 % des ressources financières permettrait de payer adéquatement les coûts d’intervention et de nettoyage à courte échéance.

La proportion des ressources financières facilement accessibles est calculée comme pourcentage des ressources financières exigées, au lieu de la limite de responsabilité absolue, afin de tenir compte du fait que la Loi donne l’autorisation à l’ONE d’accroître les exigences en matière de ressources financières d’une entreprise.

Les instruments financiers proposés pour la proportion des ressources financières facilement accessibles ont été choisis en raison de leur degré élevé de liquidité.

Fonds commun

En définissant les paramètres d’utilisation d’un fonds commun comme solution de rechange ou complément à d’autres instruments financiers, on donne une plus grande marge de manœuvre à tous les exploitants de pipelines de compétence fédérale, puisque les entreprises pourront utiliser la contribution d’autres exploitants. Un fonds commun respecte l’orientation de la Loi, en veillant à ce que les fonds nécessaires pour intervenir en cas d’incident soient accessibles.

La création d’au moins un fonds commun est laissée à la discrétion de l’industrie. En raison de la nature optionnelle du fonds commun, il n’y a pas de coûts administratifs ou autres associés directement au règlement proposé. Tous les frais administratifs et autres que peuvent occasionner la création et la tenue d’un tel fonds seront payés par les joueurs de l’industrie.

Un solde minimum de 250 millions de dollars est proposé en fonction d’une analyse des données de déversements antérieurs de pipelines. En fonction des données de l’ONE de 2007 à 2014, le coût estimatif le plus élevé d’un déversement a atteint 137 millions de dollars. Dans ce cas, 6 227 barils de pétrole avaient été déversés. Le coût estimatif du deuxième déversement le plus important était de 42,2 millions de dollars. Il y a eu déversement de 1 918 barils de pétrole. Les entreprises individuelles ont payé le nettoyage à la suite des déversements, et n’ont pas fait faillite en raison du coût du déversement. On considère qu’un solde minimum de 250 millions de dollars est raisonnable pour assurer une intervention rapide en cas de déversement.

Cela va de pair avec les exigences de règlements semblables en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, conformément à la Loi sur la sécurité et la sûreté en matière énergétique, qui exigent qu’un montant minimum de 250 millions de dollars, provenant d’un fonds commun, serve comme preuve de responsabilité financière pour le forage de pétrole, l’exploitation ou la production de pétrole dans les régions extracôtières réglementées par l’ONE, l’Office Canada — Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers et l’Office Canada — Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers. Il n’existe aucun autre fonds commun dans l’industrie.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le fait de fournir un calendrier ferme pour l’entrée en vigueur des dispositions réglementaires permettrait aux exploitants de pipelines de savoir précisément le moment où ils doivent se conformer à la réglementation.

Certaines dispositions du règlement proposé entreront en vigueur peu de temps après sa publication dans la Gazette du Canada (c’est-à-dire 10 jours) :

  • pour établir la proportion des ressources facilement accessibles (parce que les exploitants de grands pipelines devront déjà respecter des exigences concernant la responsabilité absolue et les ressources financières, conformément à la Loi) [paragraphe 4(1) du règlement proposé];
  • pour fournir les paramètres du fonds commun, afin de déterminer les paramètres qui respectent l’intention stratégique de la Loi [paragraphes 5(1) et (2) du règlement proposé];
  • pour fournir des précisions sur les instruments financiers acceptables qu’une entreprise peut être tenue d’utiliser pour respecter les exigences en matière de ressources, y compris les fonds facilement accessibles, sur ordre de l’ONE. Les entreprises disposeront ainsi de lignes directrices concernant les types d’instruments pouvant faire l’objet d’une ordonnance de l’ONE [article 3 et paragraphe 4(2) du règlement proposé].

On suggère qu’une période de 12 mois est suffisante pour permettre aux autres entreprises (catégories de pipeline autre que les oléoducs majeurs), tout particulièrement les petites entreprises, de montrer qu’elles respectent les exigences en matière de ressources financières [paragraphes 2(1) à (5) du règlement proposé]. La période proposée de 12 mois fera en sorte que les entreprises disposent d’une période suffisante pour se conformer, en raison de la volatilité du marché dans les secteurs de l’énergie qui peut restreindre l’accès aux instruments financiers. Le fait d’établir des dates d’entrée en vigueur plus rapprochées peut représenter un défi pour ces entreprises, puisque la mise en œuvre de certains éléments ou de la totalité de ceux-ci peut prendre davantage de temps. Le gouvernement du Canada et les exploitants qui doivent respecter l’échéance pourraient, de manière involontaire, ne pas respecter la Loi et la réglementation.

L’ONE dispose d’une boîte à outils renfermant des mécanismes dont il peut se servir en cas de non-conformité, par exemple des avertissements, des ordonnances ou des amendes. Actuellement, l’Office examine ses outils de conformité, afin de déterminer ceux dont l’application est la plus appropriée en cas de non-respect de la réglementation, y compris la progression des mesures d’application en cas de non-conformité continue ou répétée. Des lignes directrices seront fournies aux entreprises bien avant l’entrée en vigueur du règlement proposé.

Personne-ressource

Christine Siminowski
Directrice
Secteur de l’énergie
Ressources naturelles Canada
Téléphone : 343-292-6272
Courriel : Christine.Siminowski@canada.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que le gouverneur en conseil, en vertu des paragraphes 48.12(6) (voir référence a), 48.13(7)(voir référence b) et 48.14(3)(voir référence c) de la Loi sur l’Office national de l’énergie (voir référence d), se propose de prendre le Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Christine Siminowski, directrice, Systèmes de gestion de l’énergie, Secteur de l’énergie, Ressources naturelles Canada, 580, rue Booth, Ottawa (Ontario) K1A 0E4 (tél. : 343-292-6272; courriel : christine.siminowski@canada.ca).

Ottawa, le 29 septembre 2016

Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun

Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines

Définitions

Définitions

1 Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement :

autorisé Se dit d’un pipeline dont la construction et l’exploitation sont autorisées en vertu de la partie III de la Loi. Ne vise toutefois pas le pipeline :

  • a) dont la construction n’est pas commencée ou qui est en construction et ne contient aucun produit;
  • b) qui a été désactivé ou désaffecté à la suite d’une ordonnance de l’Office. (authorized)

Loi La Loi sur l’Office national de l’énergie. (Act)

Limites de responsabilité

Limites selon les catégories de compagnies

2 (1) Pour l’application de l’alinéa 48.12(5)b) de la Loi, sont prévus les montants suivants :

  • a) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines pétroliers autorisés ayant la capacité — individuellement ou collectivement — de transporter au moins cinquante mille mais moins de deux cent cinquante mille barils de pétrole par jour, trois cents millions de dollars;
  • b) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines pétroliers autorisés ayant la capacité — individuellement ou collectivement — de transporter au moins un mais moins de cinquante mille barils de pétrole par jour, deux cents millions de dollars;
  • c) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines gaziers autorisés dont la valeur de risque est d’au moins un million, deux cents millions de dollars;
  • d) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines gaziers autorisés dont la valeur de risque est d’au moins quinze mille mais de moins de un million, cinquante millions de dollars;
  • e) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines gaziers autorisés dont la valeur de risque est d’au moins un mais de moins de quinze mille, dix millions de dollars;
  • f) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines autorisés transportant un produit — autre que le pétrole ou le gaz — sous forme liquide par voie terrestre ou sous forme liquide ou semi-solide par pipeline traversant un cours d’eau, dix millions de dollars;
  • g) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines autorisés transportant un produit — autre que le pétrole ou le gaz — sous forme gazeuse ou semi-solide par voie terrestre ou sous forme gazeuse par pipeline traversant un cours d’eau, cinq millions de dollars.

Calcul de la valeur de risque

(2) Pour l’application des alinéas (1)c) à e), la valeur de risque est calculée par la multiplication du carré du diamètre extérieur du pipeline, mesuré en millimètres, par la pression maximale d’exploitation, mesurée en mégapascals, et, dans le cas d’une compagnie qui exploite plusieurs pipelines, la valeur de risque est celle du pipeline dont la valeur de risque est la plus élevée.

Plusieurs produits

(3) Lorsqu’une compagnie exploite un pipeline autorisé qui transporte plusieurs produits dont les limites de responsabilité diffèrent, la limite de responsabilité applicable à la compagnie est établie conformément à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi et au paragraphe (1) comme si la compagnie transportait uniquement le produit qui entraîne la limite de responsabilité la plus élevée.

Plusieurs variétés d’un même produit

(4) Lorsqu’une compagnie exploite un pipeline autorisé qui transporte plusieurs variétés d’un même produit, la limite de responsabilité applicable à la compagnie est établie conformément à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi et au paragraphe (1) comme si la compagnie transportait uniquement la variété qui entraîne la limite de responsabilité la plus élevée.

Plusieurs pipelines non reliés — différents produits

(5) Lorsqu’une compagnie exploite plusieurs pipelines autorisés qui ne sont pas reliés et qui transportent différents produits, la limite de responsabilité applicable à la compagnie est établie conformément à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi et aux paragraphes (1) à (4) comme si la compagnie exploitait uniquement le pipeline qui entraîne la limite de responsabilité la plus élevée.

Ressources financières

Ressources financières

3 Pour l’application du paragraphe 48.13(2) de la Loi, l’Office doit choisir les ressources financières parmi les formes suivantes :

  • a) la police d’assurance ou le certificat d’assurance;
  • b) la convention d’entiercement;
  • c) la lettre de crédit;
  • d) la marge de crédit;
  • e) la participation à un fonds commun visé au paragraphe 48.14(1) de la Loi;
  • f) les garanties d’une société mère;
  • g) le contrat de cautionnement ou de gage;
  • h) les espèces ou quasi-espèces.

Ressources financières accessibles à court terme

4 (1) Toute compagnie doit conserver au moins cinq pour cent des ressources financières mentionnées au paragraphe 48.13(1) de la Loi de manière à y avoir accès à court terme.

Ressources financières

(2) Lorsqu’il précise les formes de ressources financières auxquelles une compagnie doit avoir accès à court terme, l’Office choisit les ressources financières parmi les formes suivantes :

  • a) la lettre de crédit;
  • b) la marge de crédit;
  • c) la participation à un fonds commun visé au paragraphe 48.14(1) de la Loi;
  • d) les espèces ou quasi-espèces.

Fonds commun

Critères relatifs au fonds commun

5 (1) Pour l’application du paragraphe 48.14(1) de la Loi :

  • a) le fonds commun est situé au Canada et ne sert qu’à remplir les obligations financières prévues par la Loi;
  • b) le fonds commun est administré par un représentant des participants approuvé par l’Office;
  • c) l’Office approuve les conditions d’administration du fonds commun et tout changement à celles-ci;
  • d) sous réserve de l’alinéa e), le montant minimal dans le fonds commun qui doit être accessible à court terme est de deux cent cinquante millions de dollars;
  • e) si le montant minimal des ressources financières accessibles à court terme devient inférieur à deux cent cinquante millions de dollars, il doit être ramené à ce niveau dans les dix jours ouvrables suivant le jour où il est devenu inférieur.

Administrateur du fonds commun

(2) L’administrateur du fonds commun est tenu :

  • a) de fournir à l’Office, au plus tard le 30 avril de chaque année, les états financiers vérifiés et des preuves démontrant que des ressources financières accessibles à court terme ont été conservées dans le fonds commun conformément aux alinéas (1)d) et e);
  • b) d’aviser l’Office au plus tard le jour ouvrable suivant la survenance des changements suivants :
    • (i) l’ajout d’un participant au fonds commun ou le retrait d’un participant du fonds commun,
    • (ii) toute réduction du montant des ressources financières accessibles à court terme dans le fonds commun, autre que les réductions imputables aux intérêts, aux frais bancaires et aux autres frais et dépenses liés à l’administration du fonds et autorisés dans les conditions du fonds;
  • c) de fournir à l’Office le numéro de téléphone et les adresses postale et électronique d’une personne-ressource.

Entrée en vigueur

Dixième jour suivant la publication

6 (1) Les dispositions ci-après entrent en vigueur le dixième jour suivant la date de publication du présent règlement dans la Partie II de la Gazette du Canada :

  • a) les articles 1, 3 et 5;
  • b) l’article 4, en ce qui a trait aux compagnies visées à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi.

Premier anniversaire de la publication

(2) Les dispositions ci-après entrent en vigueur au premier anniversaire de la date de publication du présent règlement dans la Partie II de la Gazette du Canada :

  • a) l’article 2;
  • b) l’article 4, en ce qui a trait aux compagnies visées à l’article 2.

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