La Gazette du Canada, Partie I, volume 153, numéro 24 : Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Colombie-Britannique

Le 15 juin 2019

Fondement législatif

Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Ministère responsable

Ministère de l’Environnement

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

La British Columbia Oil and Gas Commission a apporté des modifications au règlement de la Colombie-Britannique (C.-B.) intitulé Drilling and Production Regulation (le règlement de la C.-B.) visant à gérer les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier d’une manière semblable au Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) [le règlement fédéral] référence 1. De plus, la Oil and Gas Activities Act a été modifiée pour y inclure des dispositions similaires à celles des articles 17 à 20 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE]. La ministre de l’Environnement recommande la prise d’un décret visant à suspendre l’application du règlement fédéral en Colombie-Britannique parce que les dispositions prévues au règlement de la C.-B. satisfont aux exigences prévues pour la conclusion d’un accord d’équivalence conformément à la LCPE. Un décret est nécessaire pour éviter le chevauchement des règlements, alléger le fardeau administratif et permettre à la Colombie-Britannique de réglementer les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier de la façon la mieux adaptée à sa situation, tout en veillant à l’obtention de résultats environnementaux équivalents.

Contexte

En avril 2018, le gouvernement du Canada a adopté le règlement fédéral qui établit des mesures de contrôle (normes concernant les installations et les équipements) visant à réduire les émissions fugitives et les émissions d’évacuation de méthane et de composés organiques volatils (COV) du secteur pétrolier et gazier en amont. Ces mesures de contrôle comprennent des normes sur les émissions fugitives, les compresseurs et les complétions de puits, qui entrent en vigueur en 2020, ainsi que sur l’évacuation de routine, les régulateurs pneumatiques et les pompes pneumatiques, qui entrent en vigueur en 2023. La norme sur la complétion des puits ne s’applique pas en Alberta ni en Colombie-Britannique.

Le 17 décembre 2018, la British Columbia Oil and Gas Commission a approuvé les modifications définitives au règlement de la C.-B., qui imposent des réductions des émissions de méthane référence 2. Le règlement de la C.-B. établit des mesures de contrôle visant à réduire les émissions fugitives et les émissions d’évacuation de méthane du secteur pétrolier et gazier en amont. Ce règlement fixe des normes concernant les mêmes sources que le règlement fédéral et ajoute des normes sur les déshydrateurs au glycol, qui servent à retirer l’humidité du gaz produit. Le règlement de la C.-B. se distingue du règlement fédéral par des mesures de contrôle plus strictes pour les nouvelles installations à compter de 2021 et par l’entrée en vigueur en 2022 de la plupart des normes concernant les installations existantes. Le règlement de la C.-B. exige également une détection des fuites moins fréquente dans certains types d’installations et ses exigences en matière d’évacuation de routine sont moins rigoureuses. Cependant, ces normes s’appliquent à un nombre accru d’installations.

Accords d’équivalence en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

La protection de l’environnement est une compétence conjointe du gouvernement du Canada et des gouvernements provinciaux et territoriaux. L’article 10 de la LCPE autorise le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre de l’Environnement, de prendre un décret déclarant non applicables les dispositions d’un règlement pris en vertu de certaines dispositions de la LCPE dans une province ou un territoire. Pour ce faire, le gouvernement de la province ou du territoire doit conclure un accord d’équivalence avec le gouvernement du Canada. Cet accord écrit est signé par le ministre de l’Environnement et des représentants de la province ou du territoire lorsqu’ils conviennent que sont applicables dans le cadre des règles de droit des dispositions équivalentes à celles du règlement fédéral et similaires aux articles 17 à 20 de la LCPE établissant un droit de demander la tenue d’une enquête concernant des infractions présumées en matière d’environnement. En vertu du paragraphe 10(8) de la LCPE, un accord d’équivalence est valide pour une période maximale de cinq ans à partir de la date à laquelle il est entré en vigueur et peut être renouvelé. Un accord d’équivalence peut également être résilié avant la fin de cette période sur préavis. Au terme de celui-ci, un nouvel accord peut être conclu.

Accord d’équivalence avec la Colombie-Britannique

Le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Colombie-Britannique ont publié un projet d’accord d’équivalence conclu sur le fondement de l’existence, dans un premier temps, de dispositions équivalentes au règlement fédéral qui sont contenues dans la loi de la Colombie-Britannique et dont les réductions d’émissions de méthane sont comparables (en équivalent en dioxyde de carbone [éq. CO2]) pour le secteur pétrolier et gazier en Colombie-Britannique et, dans un second temps, de dispositions similaires aux articles 17 à 20 de la LCPE concernant les enquêtes sur les infractions présumées telles quelles sont énoncées dans le règlement de la C.-B. et la Oil and Gas Activities Act de la C.-B. Cet accord entrerait en vigueur à la date d’enregistrement du décret connexe qui suspend l’application du règlement fédéral en Colombie-Britannique. L’accord prendrait fin cinq ans après la date de son entrée en vigueur, à moins qu’une des parties y mette fin sur préavis écrit de trois mois. Il est prévu que l’accord sera revu annuellement. Un nouvel accord peut être conclu au terme de l’accord. Le projet d’accord d’équivalence a été publié dans le Registre de la LCPE et un avis de sa publication a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 30 mars 2019.

Résultats environnementaux équivalents

Afin d’évaluer l’équivalence sur le plan des réductions des émissions de méthane (en éq. CO2) résultant de l’application du règlement de la C.-B. et du règlement fédéral, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a estimé les résultats des deux règlements au moyen de son scénario de référence, qui a été publié dans le 3e rapport biennal du Canada à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) référence 3.

Les réductions des émissions ont été estimées selon la même méthodologie que celle décrite dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation du règlement fédéral référence 4. L’analyse a consisté d’abord à développer des estimations d’ingénierie « ascendantes » détaillées des émissions dans les scénarios de référence et de réglementation pour chaque source d’émission. Ces estimations d’ingénierie ont ensuite été mises à l’échelle pour correspondre au scénario de référence d’ECCC. Le scénario de référence pour le secteur pétrolier et gazier est établi à partir des émissions historiques tirées du Rapport d’inventaire national d’ECCC et des prévisions de production de pétrole et de gaz de l’Office national de l’énergie (ONE).

Selon ces estimations, le règlement de la C.-B. entraînerait une réduction cumulative des émissions de 3,1 mégatonnes (Mt) de méthane (en éq. CO2) du 1er janvier 2020 au 1er janvier 2025, ce qui dépasse le règlement fédéral, comme le résume le tableau 1 ci-dessous. Le règlement de la C.-B. permettrait une plus grande réduction des émissions que le règlement fédéral, parce qu’il impose des normes plus strictes pour les nouvelles installations et des dates d’entrée en vigueur plus hâtives pour certaines normes. Comme indiqué ci-dessous, le règlement de la C.-B. devrait également donner lieu à une plus grande réduction des émissions après 2024.

Tableau 1 : Comparaison des réductions cumulatives des émissions de méthane (en Mt d’éq. CO2)

Source d’émission

Réductions pour le règlement de la C.-B.

Réductions pour le règlement fédéral

Réductions des émissions de méthane (en Mt d’éq. CO2) de 2020 à 2024 dans le scénario de référence (2017)

Émissions fugitives

1,23

1,21

Dispositifs pneumatiques

1,36

0,98

Compresseurs

0,37

0,54

Évacuation de routine

0,04

0,05

Déshydrateurs au glycol

0,05

S.O.

Évents du tubage de surface

0,04

Note * du tableau 1

Total
(du 1er janv. 2020 au 1er janv. 2025)

3,10

2,77

Total
(du 1er janv. 2025 au 1er janv. 2030)

4,97

4,77

Note(s) du tableau 1

Note * du tableau 1

Les émissions provenant des évents du tubage de surface sont comprises dans les exigences du règlement fédéral en matière d’évacuation de routine.

Retour à la note * du tableau 1

Comme le règlement de la C.-B. impose des normes plus strictes aux nouvelles installations, ECCC a effectué une analyse de sensibilité pour estimer l’effet d’un scénario de bas prix du pétrole et du gaz sur les émissions référence 5. Des prix plus bas feraient en sorte que moins de nouvelles installations soient visées par les exigences plus rigoureuses applicables aux nouvelles installations en vertu du règlement de la C.-B. Selon ce scénario, le règlement de la C.-B. donnerait une réduction cumulative des émissions de méthane de 2,93 Mt d’éq. CO2, comparativement à 2,73 Mt d’éq. CO2 pour le règlement fédéral, sur la période visée par l’analyse.

Objectif

L’objectif du décret proposé est de réduire le chevauchement des règlements et le fardeau administratif, tout en permettant à la Colombie-Britannique d’atteindre des réductions équivalentes des émissions de méthane de son secteur pétrolier et gazier de la façon la mieux adaptée à sa situation particulière.

Description

Le projet de Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Colombie-Britannique (le projet de décret) suspendrait l’application du règlement fédéral en Colombie-Britannique. Les dispositions du projet de décret cesseraient d’avoir effet à la date ou l’accord d’équivalence prend fin.

Élaboration des règlements

Consultations

Des représentants du gouvernement de la Colombie-Britannique et du gouvernement du Canada ont été activement engagés dans des discussions bilatérales tout au long de l’élaboration du règlement fédéral, du règlement de la C.-B. et du projet d’accord d’équivalence. Les discussions ont porté notamment sur les principaux paramètres techniques et des politiques utilisés pour déterminer des résultats équivalents et s’assurer que, dans le cadre de la législation de la Colombie-Britannique sur l’environnement, des dispositions sont en vigueur similaires aux articles 17 à 20 de la LCPE concernant les enquêtes sur les infractions présumées.

Certaines organisations non gouvernementales de l’environnement (ONGE) ont exprimé publiquement des préoccupations concernant les données utilisées par ECCC et la British Columbia Oil and Gas Commission pour estimer les émissions de méthane. Les ONGE ont souligné qu’une étude sur le terrain actuellement menée par la British Columbia Oil and Gas Commission pourrait donner lieu à de nouvelles estimations de réductions d’émissions, de sorte que le règlement de la C.-B. n’atteindrait pas les réductions d’émissions atteintes par le règlement fédéral. Toutefois, compte tenu des exigences réglementaires similaires quant aux sources d’émission et du dépassement prévu des réductions des émissions résultant de l’application du règlement de la C.-B., ECCC estime que la détermination des résultats équivalents est robuste et qu’une divergence potentielle par rapport à cette détermination est peu probable. ECCC continuera d’intégrer de nouvelles données à la modélisation au fur et à mesure de l’obtention de nouveaux résultats.

Les ONGE ont également soulevé des préoccupations concernant les exigences du règlement de la C.-B. quant à la fréquence des détections des fuites et à l’évacuation de routine. La modélisation actuelle effectuée par ECCC démontre qu’un plus grand nombre d’installations visées par le règlement de la C.-B. compense efficacement la fréquence de détection réduite des fuites dans certaines installations. De plus, comme il y a peu d’installations pétrolières en Colombie-Britannique, les exigences en matière d’évacuation de routine ne devraient pas représenter une grande part des réductions des émissions pour l’un ou l’autre des deux règlements. Une rencontre a eu lieu entre ECCC et les ONGE pour expliquer la méthode de quantification utilisée pour déterminer l’équivalence des résultats environnementaux entre le règlement fédéral et le règlement de la C.-B.

Les intervenants de l’industrie devraient appuyer le projet de décret. Dans les commentaires présentés au gouvernement de la Colombie-Britannique, l’industrie était généralement en faveur du règlement de la C.-B., mais contestait le rapport coût-efficacité de la fréquence exigée de détection des fuites.

À la suite de la publication du projet d’accord d’équivalence, ECCC a continué de mobiliser de manière proactive les intervenants intéressés à présenter des observations et préoccupations. Les discussions se poursuivront au-delà de la publication préalable du projet de décret, au besoin.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

En 2017, trois groupes autochtones pour lesquels une application potentielle du règlement fédéral est envisagée ont été identifiés. Le projet de décret a pour objectif de déclarer le règlement fédéral non applicable en Colombie-Britannique pour la raison que la portée et les effets du règlement de la C.-B. sont équivalents à ceux du règlement fédéral. Aucune obligation relative aux traités modernes n’a été relevée en ce qui concerne ce projet de décret. Les organisations autochtones nationales ont été informées et invitées à fournir leurs commentaires sur le projet d’accord d’équivalence; leurs observations seront également sollicitées une fois le projet de décret publié.

Choix de l’instrument

Le décret est le seul instrument réglementaire prévu par la LCPE permettant au gouverneur en conseil de déclarer que le règlement fédéral ne s’applique pas en Colombie-Britannique. L’application de cet instrument à cette fin s’inscrit dans les engagements internationaux du gouvernement du Canada visant à réduire les émissions de GES.

Des options non réglementaires, comme une option volontaire ou un code de pratique, ne permettent pas d’atteindre l’objectif visé.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Comme l’industrie serait réglementée avec une rigueur semblable par l’un ou l’autre des deux règlements, et que le règlement de la C.-B. est conçu en fonction des caractéristiques particulières de l’industrie pétrolière et gazière de la Colombie-Britannique pour réduire les émissions au moindre coût possible, le projet de décret ne devrait pas entraîner de coûts supplémentaires pour l’industrie.

Bien que les résultats environnementaux équivalents soient déterminés en fonction des réductions d’émissions de méthane, les exigences moins strictes du règlement de la C.-B. en matière d’évacuation de routine entraîneront une hausse estimée de 70 tonnes des émissions de COV du 1er janvier 2020 au 1er janvier 2025. Cette hausse représente 1 % de la réduction totale des émissions de COV de la Colombie-Britannique à laquelle donnerait lieu le règlement fédéral. Comme il est difficile de modéliser de petits changements dans les émissions de COV, particulièrement en région éloignée, le coût prévu de cette hausse des émissions attribuable à l’incidence sur la santé humaine et sur l’environnement n’a pas été estimé, mais on s’attend à ce qu’il soit négligeable.

On s’attend à ce que les installations pétrolières et gazières de la Colombie-Britannique réalisent des économies de coûts différentiels, parce qu’elles n’auront pas à se plier aux exigences administratives du règlement fédéral. De plus, on s’attend à ce que le gouvernement fédéral réalise des économies de coûts différentiels d’environ 80 000 $ sur une période de cinq ans référence 6, parce qu’il n’aura pas à appliquer le règlement fédéral ni à en faire la promotion dans la province.

Lentille des petites entreprises

Comme le projet de décret n’entraînerait pas de coûts pour l’industrie, il ne devrait pas en entraîner pour les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

Le projet de décret réduirait les coûts administratifs imposés par le règlement fédéral aux installations pétrolières et gazières et constituerait une « suppression » selon la règle du « un pour un ». Les installations pétrolières et gazières de la Colombie-Britannique n’auraient plus à se plier aux exigences administratives du règlement fédéral, ce qui représente des économies totales annualisées moyennes de 70 647 $, soit environ 785 $ par entreprise référence 7.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

La protection de l’environnement est une responsabilité partagée au Canada. Le recours à un accord d’équivalence, accompagné d’un décret qui suspend l’application d’un règlement fédéral dans une province ou un territoire, est établi à l’article 10 de la LCPE comme un outil permettant d’éviter le chevauchement des règlements.

La mise en œuvre du projet de décret n’aurait aucune incidence sur des accords, obligations ou normes internationaux, car on s’attend à ce que le règlement de la C.-B. donne lieu à des réductions des émissions de méthane (en éq. CO2) plus grandes que celles qu’entraînerait le règlement fédéral. Cette approche est conforme aux engagements internationaux pris par le Canada pour limiter ses émissions de GES.

Évaluation environnementale stratégique

Le règlement fédéral s’inscrit comme mesure significative du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Ce cadre a fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique (EES) en 2016 référence 8. L’EES a permis de conclure que les propositions faites dans ce cadre réduiront les émissions de GES et sont conformes à l’objectif de prendre des mesures efficaces contre les changements climatiques de la Stratégie fédérale de développement durable 2016-2019 référence 9. Le projet de décret provoquerait une légère augmentation des émissions de COV; toutefois, l’incidence environnementale de cette augmentation devrait être négligeable.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence liée à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été relevée pour le projet de décret.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le projet de décret suspendrait l’application du règlement fédéral en Colombie-Britannique et entrerait en vigueur à la date de son enregistrement. Une fois que le décret final serait enregistré, seuls le règlement de la C.-B. et les lois provinciales s’appliqueraient aux installations pétrolières et gazières de la Colombie-Britannique, à l’exception des terres qui relèvent de la compétence de la Couronne fédérale.

Personnes-ressources

Cam Carruthers
Directeur exécutif
Division du pétrole, du gaz et des énergies de remplacement
Direction de l’énergie et des transports
Direction générale de la protection de l’environnement
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.methane-methane.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de la valuation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Environnement et Changement climatique Canada
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné, conformément au paragraphe 332(1) référence a de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, que la gouverneure en conseil se propose de prendre, en vertu du paragraphe 10(3) de cette loi, le Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Colombie-Britannique, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter à la ministre de l’Environnement, dans les soixante jours suivant la date de publication du présent avis, leurs observations au sujet du projet de décret ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution de la commission de révision prévue à l’article 333 de cette loi. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Cam Carruthers, directeur exécutif, Division du Pétrole, du gaz et des énergies de remplacement, ministère de l’Environnement, 351, boulevard Saint-Joseph, Gatineau (Québec) K1A 0H3 (courriel : ec.methane-methane.ec@canada.ca). Quiconque fournit des renseignements à la ministre de l’Environnement peut en même temps présenter une demande de traitement confidentiel aux termes de l’article 313 cette loi.

Ottawa, le 6 juin 2019

La greffière adjointe du Conseil privé
Julie Adair

Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Colombie-Britannique

Déclaration

1 Les articles ci-après du Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’appliquent pas dans la province de la Colombie-Britannique :

Cessation d’effet

2 Le présent décret cesse d’avoir effet à la date à laquelle l’accord intitulé Accord d’équivalence concernant les règlements du Canada et de la Colombie-Britannique relatifs aux émissions du méthane du secteur de pétrole et gaz de la Colombie-Britannique, 2020, conclu entre la ministre de l’Environnement et le gouvernement de la Colombie-Britannique, prend fin en application du paragraphe 10(8) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999).

Entrée en vigueur

3 (1) Le présent décret, sauf l’alinéa 1b), entre en vigueur à la date de son enregistrement.

(2) L’alinéa 1b) entre en vigueur le 1er janvier 2023.