Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines : DORS/2018-142

La Gazette du Canada, Partie II, volume 152, numéro 14

Enregistrement

Le 25 juin 2018

LOI SUR L’OFFICE NATIONAL DE L’ÉNERGIE

C.P. 2018-874 Le 22 juin 2018

Sur recommandation du ministre des Ressources naturelles et en vertu des paragraphes 48.12(6) ^{référence a}, 48.13(7)^a et 48.14(3)^a de la Loi sur l’Office national de l’énergie ^{référence b}, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines, ci-après.

Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines

Définitions

Définitions

1 Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement :

autorisé Se dit d’un pipeline dont la construction et l’exploitation sont autorisées en vertu de la partie III de la Loi. Ne vise toutefois pas le pipeline :

• a) dont la construction n’est pas commencée ou qui est en construction et ne contient aucun produit;
• b) qui a été désactivé ou désaffecté à la suite d’une ordonnance de l’Office;
• c) qui, avec l’autorisation de l’Office, a été abandonné. (authorized)

Loi La Loi sur l’Office national de l’énergie. (Act)

Limites de responsabilité

Limites selon les catégories de compagnies

2 (1) Pour l’application de l’alinéa 48.12(5)b) de la Loi, sont prévus les montants suivants :

• a) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines pétroliers autorisés ayant la capacité — individuellement ou collectivement — de transporter au moins cinquante mille mais moins de deux cent cinquante mille barils de pétrole par jour, trois cents millions de dollars;
• b) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines pétroliers autorisés ayant la capacité — individuellement ou collectivement — de transporter au moins un mais moins de cinquante mille barils de pétrole par jour, deux cents millions de dollars;
• c) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines gaziers autorisés dont la valeur de risque est d’au moins un million, deux cents millions de dollars;
• d) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines gaziers autorisés dont la valeur de risque est d’au moins cent mille mais de moins de un million, cinquante millions de dollars;
• e) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines gaziers autorisés dont la valeur de risque est d’au moins quinze mille mais de moins de cent mille, cinquante millions de dollars;
• f) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines gaziers autorisés dont la valeur de risque est d’au moins un mais de moins de quinze mille, dix millions de dollars;
• g) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines autorisés transportant un produit — autre que le pétrole, le gaz, le gaz carbonique ou l’eau — sous forme liquide par voie terrestre ou sous forme liquide ou semi-solide par pipeline traversant un cours d’eau, dix millions de dollars;
• h) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines autorisés transportant un produit — autre que le pétrole, le gaz, le gaz carbonique ou l’eau — sous forme gazeuse ou semi-solide par voie terrestre ou sous forme gazeuse par pipeline traversant un cours d’eau, cinq millions de dollars;
• i) s’agissant d’une compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines autorisés transportant du gaz carbonique ou de l’eau, cinq millions de dollars.

Calcul de la valeur de risque

(2) Pour l’application des alinéas (1)c) à f), la valeur de risque est calculée par la multiplication du carré du diamètre extérieur maximal du pipeline, mesuré en millimètres, par la pression maximale d’exploitation, mesurée en mégapascals, et, dans le cas d’une compagnie qui exploite plusieurs pipelines, la valeur de risque est celle du pipeline dont la valeur de risque est la plus élevée.

Plusieurs produits

(3) Lorsqu’une compagnie exploite un pipeline autorisé qui transporte plusieurs produits dont les limites de responsabilité diffèrent, la limite de responsabilité applicable à la compagnie est établie conformément à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi et au paragraphe (1) comme si la compagnie transportait uniquement le produit qui entraîne la limite de responsabilité la plus élevée.

Plusieurs variétés d’un même produit

(4) Lorsqu’une compagnie exploite un pipeline autorisé qui transporte plusieurs variétés d’un même produit, la limite de responsabilité applicable à la compagnie est établie conformément à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi et au paragraphe (1) comme si la compagnie transportait uniquement la variété qui entraîne la limite de responsabilité la plus élevée.

Plusieurs pipelines non reliés — différents produits

(5) Lorsqu’une compagnie exploite plusieurs pipelines autorisés qui ne sont pas reliés et qui transportent différents produits, la limite de responsabilité applicable à la compagnie est établie conformément à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi et aux paragraphes (1) à (4) comme si la compagnie exploitait uniquement le pipeline qui entraîne la limite de responsabilité la plus élevée.

Ressources financières

Ressources financières

3 Pour l’application du paragraphe 48.13(2) de la Loi, l’Office doit choisir les ressources financières parmi les formes suivantes :

• a) la police d’assurance;
• b) la convention d’entiercement;
• c) la lettre de crédit;
• d) la marge de crédit;
• e) la participation à un fonds commun visé au paragraphe 48.14(1) de la Loi;
• f) les garanties d’une société mère;
• g) le contrat de cautionnement ou de gage;
• h) les espèces ou quasi-espèces.

Ressources financières accessibles à court terme — 5 %

4 (1) Toute compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines autorisés visés aux alinéas 2(1)a) à d) doit conserver au moins cinq pour cent des ressources financières visées au paragraphe 48.13(1) de la Loi de manière à y avoir accès à court terme.

Ressources financières accessibles à court terme — 2.5 %

(2) Toute compagnie qui exploite un ou plusieurs pipelines autorisés visés aux alinéas 2(1)e) à i) doit conserver au moins deux et demi pour cent des ressources financières visées au paragraphe 48.13(1) de la Loi de manière à y avoir accès à court terme.

Ressources financières

(3) Lorsqu’il précise les formes de ressources financières auxquelles une compagnie doit avoir accès à court terme, l’Office choisit les ressources financières parmi les formes suivantes :

• a) la lettre de crédit;
• b) la marge de crédit;
• c) la participation à un fonds commun visé au paragraphe 48.14(1) de la Loi;
• d) les espèces ou quasi-espèces.

Fonds commun

Critères relatifs au fonds commun

5 (1) Pour l’application du paragraphe 48.14(1) de la Loi :

• a) le fonds commun est situé au Canada et ne sert qu’à remplir les obligations financières prévues par la Loi;
• b) le fonds commun est administré par un représentant des participants approuvé par l’Office;
• c) l’Office approuve les conditions d’administration du fonds commun et tout changement à celles-ci;
• d) sous réserve de l’alinéa e), le montant minimal dans le fonds commun qui doit être accessible à court terme est de deux cent cinquante millions de dollars;
• e) si le montant minimal des ressources financières accessibles à court terme devient inférieur à deux cent cinquante millions de dollars, il doit être ramené à ce niveau dans les dix jours ouvrables suivant le jour où il est devenu inférieur.

Administrateur du fonds commun

(2) L’administrateur du fonds commun est tenu :

• a) de fournir à l’Office, au plus tard le 30 avril de chaque année, les états financiers vérifiés et des preuves démontrant que des ressources financières accessibles à court terme ont été conservées dans le fonds commun conformément aux alinéas (1)d) et e);
• b) d’aviser l’Office au plus tard le jour ouvrable suivant la survenance des changements suivants :
  • (i) l’ajout d’un participant au fonds commun ou le retrait d’un participant du fonds commun,
  • (ii) toute réduction du montant des ressources financières accessibles à court terme dans le fonds commun, autre que les réductions imputables aux intérêts, aux frais bancaires et aux autres frais et dépenses liés à l’administration du fonds et autorisés dans les conditions du fonds;
• c) de fournir à l’Office le numéro de téléphone et les adresses postale et électronique d’une personne-ressource.

Entrée en vigueur

Dixième jour suivant la publication

6 (1) Les dispositions ci-après entrent en vigueur le dixième jour suivant la date de publication du présent règlement dans la Partie II de la Gazette du Canada :

• a) les articles 1, 3 et 5;
• b) l’article 4, en ce qui a trait aux compagnies visées à l’alinéa 48.12(5)a) de la Loi.

Premier anniversaire de la publication

(2) Les dispositions ci-après entrent en vigueur au premier anniversaire de la date de publication du présent règlement dans la Partie II de la Gazette du Canada :

• a) l’article 2;
• b) l’article 4, en ce qui a trait aux compagnies visées à l’article 2.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La sécurité et la sûreté du secteur de l’énergie au Canada sont cruciales pour la santé des Canadiens, l’environnement et l’économie nationale. Même si le bilan de sécurité énergétique du Canada est impressionnant, la sécurité et la sûreté des secteurs de l’énergie sont complexes et évoluent constamment, exigeant une vigilance continue, ainsi que des améliorations constantes.

Au cours des dernières années, la confiance de la population envers la sécurité et la sûreté des secteurs du pétrole et du gaz a été ébranlée. Cette situation est attribuable, en partie, à des incidents qui ont eu des répercussions humaines, environnementales ou économiques. Le gouvernement du Canada a examiné le contexte et a amélioré la sécurité et la sûreté énergétiques fédérales du régime fédéral. Il a, entre autres, adopté des cadres juridiques plus sévères et d’autres mesures pour les pipelines, ainsi que pour les secteurs extracôtier, nucléaire, maritime et ferroviaire. Les changements ont mis l’accent sur les piliers que sont la prévention, la préparation et l’intervention, la responsabilité et l’indemnisation.

Afin d’appuyer les efforts déployés pour renforcer le régime de sûreté des pipelines au Canada, un règlement est nécessaire pour appuyer l’établissement d’un régime de responsabilité absolue sans égard à la faute pour les entreprises qui exploitent des pipelines sous réglementation fédérale.

Contexte

Le ministre des Ressources naturelles est responsable de l’élaboration du cadre stratégique pour la surveillance des pipelines de compétence fédérale (ceux qui traversent les limites provinciales ou territoriales ou les frontières internationales). L’Office national de l’énergie (ONÉ), qui relève du Parlement par l’entremise du ministre des Ressources naturelles, est l’organisme fédéral indépendant qui réglemente les pipelines franchissant des frontières. L’ONÉ a pour rôle de veiller à ce que les entreprises de pipelines respectent des exigences strictes, afin d’assurer la sécurité des Canadiens et de l’environnement.

La Loi sur la sûreté des pipelines (la « Loi »), qui est entrée en vigueur le 19 juin 2016, améliore davantage le régime de sécurité solide des pipelines au Canada en fonction de la prévention, de la préparation et de l’intervention, de la responsabilité et de l’indemnisation. La Loi renforce le principe de pollueur-payeur, et confirme que les exploitants de pipelines sous compétence fédérale continuent d’avoir une responsabilité illimitée en cas de déversement non intentionnel ou non contrôlé d’un pipeline lorsqu’ils sont dans le tort ou qu’ils ont fait preuve de négligence. La Loi présente aussi un régime de responsabilité sans égard à la faute pour les entreprises exploitant des pipelines sous réglementation fédérale, afin de garantir une intervention rapide avant la détermination de la faute ainsi que la protection des Canadiens contre les coûts et dommages à la suite d’un déversement non intentionnel ou non contrôlé d’un pipeline. La Loi prévoit une responsabilité absolue d’un milliard de dollars pour les entreprises exploitant de grands oléoducs (c’est-à-dire ceux qui transportent au moins 250 000 barils par jour) et indique que des catégories et des limites seront établies dans la réglementation pour les autres pipelines.

Selon la Loi, un exploitant de pipeline est tenu de maintenir des ressources financières qui correspondent à la limite de la responsabilité absolue. Elle autorise l’ONÉ à ordonner à une entreprise ou à une catégorie d’entreprises de maintenir des ressources financières (y compris une proportion facilement accessible) dans des types précis d’instruments financiers. En outre, elle autorise l’ONÉ à demander de l’information (par exemple une preuve particulière) à des entreprises concernant leur capacité financière.

La Loi prévoit aussi que des règlements peuvent être formulés en ce qui a trait à l’abandon de pipelines, à la prévention des dommages autour des pipelines et à la récupération des coûts auprès de l’industrie si l’ONÉ doit se charger de l’intervention dans le cadre d’un incident dans une situation exceptionnelle.

Objectifs

Voici les objectifs du Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines (le Règlement) :

• appuyer l’établissement d’un régime de responsabilité absolue sans égard à la faute pour les entreprises exploitant des pipelines de compétence fédérale;
• veiller à ce que les entreprises de pipelines soient adéquatement préparées pour payer les coûts de l’intervention, de la remise en état et des demandes d’indemnisation en cas de déversement non intentionnel ou non contrôlé d’un pipeline;
• veiller à ce que les exigences en matière de responsabilité et de ressources financières des exploitants de pipelines correspondent aux risques associés à leurs activités respectives.

Description

Catégories de responsabilité absolue et limites

La Loi sur la sûreté des pipelines établit une limite de responsabilité absolue d’un milliard de dollars pour les entreprises qui sont autorisées à construire ou à exploiter au moins un pipeline qui, individuellement ou de manière regroupée, a une capacité d’acheminement d’au moins 250 000 barils de pétrole par jour. Ce règlement détermine des catégories, une limite de responsabilité absolue, ainsi que des exigences en matière de ressources financières pour les autres exploitants de pipelines. Les catégories ont été divisées en trois groupes, soit le pétrole, le gaz et les autres produits (c’est-à-dire les produits autres que le pétrole ou le gaz). À des fins de clarté et d’uniformité, « pétrole » et « gaz » ont les mêmes définitions que celles à l’article 2 de la Loi sur l’Office national de l’énergie (Loi sur l’ONÉ). Par autres produits, on entend les produits acheminés par les pipelines de compétence fédérale qui ne correspondent pas aux définitions de « pétrole » et de « gaz » à l’article 2 de la Loi sur l’ONÉ, comme la pâte liquide, l’eau salée et le gaz carbonique.

On tiendra compte uniquement des pipelines autorisés en service pour déterminer la catégorie de responsabilité absolue d’une compagnie, à l’exception de ce qui suit :

• Les pipelines en cours de construction (y compris aux fins de la mise à l’essai des pipelines) qui ne contiennent aucun produit, ou les pipelines qui ne sont pas encore construits;
• Les pipelines mis hors service à la suite de l’autorisation de l’ONÉ. Cela comprendrait les pipelines qui, avec l’autorisation de l’Office, ont été désactivés pendant au moins 12 mois, désaffectés ou abandonnés.

Les entreprises qui exploitent des pipelines de compétence fédérale sont réparties en catégories de responsabilité absolue, et les limites de responsabilité absolue sont les suivantes :

Catégorie de responsabilité absolue	Détails	Limite de responsabilité absolue
Catégorie de pétrole 1	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant au moins 250 000 barils de pétrole par jour (bj). (selon la Loi sur la sûreté des pipelines)	1 milliard de dollars
Catégorie de pétrole 2	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant au moins 50 000 bj mais moins de 250 000 bj de pétrole.	300 millions de dollars
Catégorie de pétrole 3	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant au moins 1 bj mais moins de 50 000 bj de pétrole.	200 millions de dollars
Catégorie de gaz 1référence*	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline dont la valeur du risque est d’au moins 1 000 000.	200 millions de dollars
Catégorie de gaz 2référence*	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline dont la valeur du risque est d’au moins 100 000 mais de moins de 1 000 000.	50 millions de dollars
Catégorie de gaz 3référence*	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline dont la valeur du risque est d’au moins 15 000 mais de moins de 100 000.	50 millions de dollars
Catégorie de gaz 4référence*	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline dont la valeur du risque est d’au moins 1 mais de moins de 15 000.	10 millions de dollars
Autres produits (c’est-à-dire autres que le pétrole, le gaz, le gaz carbonique et l’eau) de catégorie 1	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant d’autres produits — autres que le pétrole, le gaz, le gaz carbonique ou l’eau — sous forme liquide en franchissant des terres ou sous forme liquide ou semi-solide en franchissant un cours d’eau.	10 millions de dollars
Autres produits (c’est-à-dire autres que le pétrole, le gaz, le gaz carbonique et l’eau) de catégorie 2	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant d’autres produits — autres que le pétrole, le gaz, le gaz carbonique ou l’eau — sous forme gazeuse ou semi-solide en franchissant des terres et/ou sous forme gazeuse en franchissant un cours d’eau.	5 millions de dollars
Gaz carbonique et eau	Entreprises qui ont l’autorisation d’exploiter au moins un pipeline acheminant du gaz carbonique ou de l’eau.	5 millions de dollars

Les activités des entreprises de pipelines réglementés par le gouvernement fédéral peuvent être complexes et varier grandement. C’est pourquoi le Règlement renferme les précisions additionnelles suivantes pour déterminer la responsabilité absolue d’une entreprise :

• Si une entreprise exploite de nombreux oléoducs non reliés, la limite de la responsabilité absolue sera déterminée en additionnant la capacité de chacun des oléoducs non reliés.
• Si une entreprise exploite un réseau d’oléoducs d’au moins deux canalisations reliées, la capacité la plus élevée au sein du réseau servira à déterminer la limite de la responsabilité absolue.
• Si une entreprise exploite un pipeline qui transporte plusieurs produits, la limite de responsabilité absolue la plus élevée applicable (c’est-à-dire pour le produit transporté par le pipeline) s’appliquera.
• Si une entreprise exploite un pipeline qui transporte plusieurs variétés d’un même produit, la limite de responsabilité absolue la plus élevée applicable (c’est-à-dire pour les types de produits transportés par le pipeline) s’appliquera.
• Enfin, si une entreprise exploite plusieurs pipelines qui ne sont pas reliés et qui transportent différents produits (c’est-à-dire pétrole, gaz ou autres produits), la limite de responsabilité absolue applicable la plus élevée (c’est-à-dire pour les produits transportés par les pipelines de l’entreprise) s’appliquera.

Instruments financiers acceptables

La Loi sur la sûreté des pipelines autorise l’ONÉ, s’il choisit cette option, à ordonner à une entreprise de pipelines de maintenir les ressources financières requises dans au moins un type particulier d’instruments financiers qui seront stipulés dans des règlements. Ce règlement prescrit la liste suivante d’instruments financiers acceptables :

• Police d’assurance;
• Contrat de dépôt entre les mains d’un tiers;
• Lettre de crédit;
• Marge de crédit;
• Participation à un fonds commun mentionné dans la Loi;
• Garanties d’une société mère;
• Cautionnement, entente d’engagement ou entente de rapport de cautionnement;
• Argent ou valeurs en espèces.

Ressources facilement accessibles

La Loi sur la sûreté des pipelines donne l’autorisation d’élaborer des règlements régissant le montant des ressources financières qu’un exploitant de pipeline doit maintenir de manière facilement accessible, afin que l’entreprise puisse intervenir rapidement en cas d’incident, ainsi que les types particuliers d’instruments financiers que l’ONÉ peut ordonner à un exploitant d’avoir.

Ce règlement établit que tous les exploitants de pipelines de pétrole et de gaz de catégorie 1 et de catégorie 2 de compétence fédérale doivent maintenir une proportion de ressources facilement accessibles représentant au moins 5 % des ressources financières applicables exigées. Les exploitants de pipelines de gaz de catégorie 3 et de catégorie 4 de compétence fédérale ainsi que les exploitants de pipelines qui acheminent d’autres produits (c’est-à-dire, autres que du pétrole ou du gaz) doivent maintenir une proportion de ressources facilement accessibles représentant au moins 2,5 % des ressources financières applicables exigées. Les instruments financiers acceptables que l’ONÉ peut ordonner à une entreprise d’utiliser feraient partie des catégories suivantes en ce qui a trait aux ressources facilement accessibles :

• Lettre de crédit;
• Marge de crédit;
• Participation à un fonds commun mentionné dans la Loi;
• Argent ou valeurs en espèces.

Fonds commun

La Loi sur la sûreté des pipelines indique que l’industrie peut décider de créer un fonds commun et d’y prendre part. Cela permettra ainsi à tous les participants de prouver qu’ils respectent les exigences en matière de ressources financières.

La création d’un fonds commun au sein de l’industrie et la participation à celui-ci sont volontaires. Un ou des fonds pourraient être créés et maintenus uniquement si les exploitants de pipelines manifestent de l’intérêt à cet égard.

La Loi prévoit qu’un règlement doit établir les paramètres d’un fonds commun. Le Règlement établit les paramètres suivants pour le fonds commun :

• Le fonds commun doit être situé au Canada et être créé précisément pour respecter les exigences en matière de responsabilité financière dans le domaine des pipelines.
• L’ONÉ doit examiner et approuver l’administrateur et les modalités administratives du fonds commun.
• Le fonds commun doit maintenir un solde minimum facilement accessible de 250 millions de dollars (en dollars canadiens).
• Tout montant versé à partir du fonds commun doit être remboursé au cours des 10 jours ouvrables qui suivent le jour où le solde descend sous le montant minimum.

Un administrateur de fonds doit :

• fournir à l’ONÉ des états financiers annuels vérifiés attestant que le montant du fonds facilement accessible a été continuellement maintenu à un montant minimum de 250 millions de dollars;
• informer l’ONÉ de tout changement à l’effectif, ainsi que des changements au nombre de participants au fonds, y compris tout retrait du fonds réalisé par un participant;
• fournir à l’ONÉ le numéro de téléphone, l’adresse courriel et l’adresse postale d’une personne-ressource.

S’il y a lieu, l’industrie peut décider de constituer plus d’un fonds commun, pourvu que chaque fonds respecte les exigences établies par la Loi et le Règlement.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas, puisque ce règlement n’entraîne pas de nouveaux frais administratifs aux entreprises. On a consulté les intervenants de l’industrie à propos des propositions réglementaires, y compris les coûts éventuels. Les entreprises maintiennent déjà volontairement des ressources financières sous diverses formes, dont certaines comportent des coûts de détention (par exemple assurances). Jusqu’au moment où l’ONÉ choisit d’ordonner à une entreprise d’utiliser des instruments financiers particuliers, les entreprises peuvent utiliser l’instrument financier ou les instruments financiers de leur choix, pourvu que l’ONÉ approuve le choix de l’instrument. Par conséquent, il n’y a aucun coût administratif différentiel en l’absence d’un ordre par l’ONÉ.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, car les répercussions sur les coûts à l’échelle nationale sont inférieures à un million de dollars par année. Toutefois, un certain nombre d’entreprises de pipelines constituent en fait de petites entreprises et devront mettre en œuvre ce règlement. Les commentaires recueillis lors des consultations préliminaires tenues par Ressources naturelles Canada ont suggéré que les coûts de conformité associés à la proportion des ressources financières facilement accessibles pourraient représenter éventuellement un fardeau pour certaines petites entreprises (environ huit petites entreprises ont été identifiées). Comme il est noté cidessus, il n’y aura pas de coûts de conformité sauf si l’ONÉ délivre une ordonnance exigeant qu’une entreprise se serve d’un instrument financier en particulier. Sinon, la manière dont une entreprise choisit de respecter les exigences en matière de ressources financières dans le cadre de la Loi et de ce règlement demeurera une décision opérationnelle. Par exemple, une entreprise pourrait planifier de respecter ses exigences en matière de ressources financières en utilisant un ensemble d’instruments composé d’argent comptant et d’une police d’assurance.

En l’absence d’un ordre de l’ONÉ d’utiliser des instruments financiers particuliers, aucune exigence administrative différentielle n’est associée à ce règlement, y compris pour les petites entreprises.

Consultation

Aperçu des activités préalables à la consultation

Entre décembre 2015 et avril 2016, Ressources naturelles Canada a réalisé des activités d’engagement préliminaire avec différents intervenants clés, dont l’industrie, le gouvernement, des organismes non gouvernementaux et des groupes autochtones, afin de créer l’ébauche du Règlement. Les intervenants ont été mobilisés au moyen de différents mécanismes, y compris des réunions en personne, des téléconférences et des courriels. Un document de travail décrivant les éléments de base des propositions réglementaires préliminaires a servi dans le cadre des activités d’engagement. On a demandé aux intervenants de commenter les propositions préliminaires, y compris les avantages, les répercussions éventuelles, ainsi que les obstacles éventuels à la mise en œuvre.

Parmi les principaux thèmes de la rétroaction sur les propositions réglementaires préliminaires, il y avait les suivants :

• Les limites de responsabilité et les exigences financières doivent aller de pair avec le risque associé à la quantité de produit acheminée par les pipelines.
• Le Règlement doit prévoir une certaine souplesse pour permettre l’innovation future dans le secteur financier.
• Les instruments financiers doivent être rentables pour les exploitants.
• Les ressources financières qui doivent être facilement accessibles ne doivent pas dépasser les coûts d’intervention immédiate typiques payés par l’industrie jusqu’à maintenant.
• Les entreprises ont besoin de suffisamment de temps pour mettre en œuvre des mesures pour respecter les nouvelles exigences réglementaires.
• Les instruments financiers acceptables doivent être limités aux instruments fiables qui peuvent être facilement vérifiés.

Voici les principaux changements apportés aux propositions réglementaires, à la suite des activités d’engagement préliminaire :

• Pour refléter le risque réel, les limites de la responsabilité et les exigences connexes en matière de ressources financières s’appliqueraient uniquement aux pipelines en service autorisés par l’ONÉ. Cela exclurait donc les pipelines en cours de construction (y compris à des fins de mise à l’essai) qui ne contiennent aucun produit, les pipelines qui ne sont pas encore construits, ainsi que les pipelines mis hors service à la suite d’une ordonnance de l’Office en vertu du Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres (RPT).
• Les exigences en matière de ressources facilement accessibles seraient établies à un niveau suffisant pour permettre à une entreprise d’intervenir en cas d’incident sur son pipeline en temps opportun.
• Suffisamment de temps serait alloué aux entreprises pour leur permettre de respecter le nouveau règlement, ainsi qu’à l’ONÉ pour qu’il mette en place des processus et mécanismes de mise en œuvre, de surveillance et de conformité, afin de veiller à ce que le nouveau règlement soit mis en application d’une manière efficace et entière.

Ressources naturelles Canada a aussi reçu des commentaires concernant la mise en œuvre d’éléments de la Loi sur la sûreté des pipelines. On a pris en note les commentaires sur la Loi et on en a fait état à l’ONÉ à titre d’organisme de réglementation chargé de la mise en œuvre de la Loi et des règlements financiers connexes.

Publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada

Les commentaires écrits sur le règlement proposé ont été acceptés pendant une période de 30 jours, du 8 octobre 2016 jusqu’au 7 novembre 2016. Pendant cette période, Ressources naturelles Canada a reçu 14 soumissions écrites de parties intéressées, de représentants de l’industrie et d’organisations non gouvernementales. Un dialogue s’est aussi poursuivi entre les parties intéressées et Ressources naturelles Canada afin de fournir plus d’information et de clarifier des éléments du Règlement. Tous les commentaires ont été pris en compte lors de l’achèvement de ce règlement; ils sont résumés ci-dessous.

Responsabilité absolue

Certains intervenants ont soumis des commentaires sur les limites de responsabilité absolue proposées dans le Règlement. Les intervenants de l’industrie ont indiqué qu’il se pourrait que les catégories (la base des limites de responsabilité absolue) soient trop vastes et qu’elles devraient être précisées et tenir compte d’autres variables lors de l’évaluation du risque. Ces variables comprenaient les diverses caractéristiques des systèmes de pipelines (c’est-à-dire regrouper des lignes comparativement aux grandes lignes de transmission, volumes réels de produits acheminés et emplacement des pipelines [dans les régions urbaines comparativement aux régions éloignées]). L’industrie a souligné le risque relativement faible associé aux pipelines de gaz et d’autres produits (non énergétiques) et a également suggéré que la pression réelle, contrairement à maximale, était un meilleur indicateur de risque et devrait être prise en compte lors du calcul de la responsabilité absolue.

L’industrie a proposé que, dans la mesure du possible, l’ONÉ ait la souplesse et la décision finale de déterminer la responsabilité absolue selon le profil de risque de chaque pipeline. L’industrie a aussi souligné les exigences en vertu d’autres régimes fédéraux (relativement aux ressources financières et à la responsabilité) et a demandé que l’ONÉ tienne compte de ces exigences dans son évaluation de preuve de ressources financières.

Les intervenants autres que de l’industrie ont recommandé d’augmenter les limites de responsabilité absolue du règlement proposé afin de refléter le risque et les dommages potentiels à l’environnement à la suite d’un incident. Ces intervenants ont également demandé que la démonstration de preuve de capacité financière soit facile à vérifier et fréquente.

Dans son évaluation des divers commentaires des intervenants, Ressources naturelles Canada juge que les montants de responsabilité absolue de ce règlement reflètent mieux les risques, en tenant compte du type et de la quantité de produits qui peuvent être acheminés, et de la taille de l’exploitation. Les limites de responsabilité absolue proposées initialement et propres aux activités des pipelines de pétrole et gaz ont été conservées afin de s’assurer que ces exploitants sont aptes financièrement à couvrir tous les coûts potentiels liés à un incident sur leur pipeline. Compte tenu du risque intrinsèquement faible associé aux entreprises de pipelines qui exploitent, exclusivement, des pipelines qui acheminent de l’eau ou du gaz carbonique (sous forme gazeuse ou liquide), le montant de la responsabilité absolue correspond maintenant à celui des activités des pipelines qui acheminent d’autres produits à plus faible risque (c’est-à-dire 5 millions de dollars). L’ONÉ, qui est responsable de réglementer les pipelines de compétence fédérale, a la responsabilité de s’assurer que toutes les entreprises démontrent une preuve de leurs exigences financières.

Pour ce qui est des pipelines de gaz, la pression maximale est jugée comme un bon indicateur afin de déterminer le profil de risque général. La valeur du risque pour les pipelines de gaz naturel est calculée en utilisant le diamètre extérieur maximum du pipeline en mm² × la pression maximale d’exploitation en mégapascals.

Exigences liées aux ressources financières immédiatement accessibles

Les entreprises de pipelines doivent avoir un niveau minimum de ressources financières facilement accessibles dans le cadre de leurs exigences générales en matière de ressources financières. Certains intervenants ont noté l’importance de tenir compte du risque d’incidents sur le pipeline, du type de produit et de la taille de l’exploitant (de la perspective des petites entreprises) dans le calcul de l’exigence liée aux ressources financières immédiatement accessibles. On a aussi suggéré que cette exigence soit établie comme un montant fixe plutôt qu’un pourcentage.

Le but de cette exigence de détenir des ressources immédiatement accessibles est de s’assurer que les entreprises peuvent intervenir rapidement dans l’éventualité d’un incident. Ressources naturelles Canada reconnaît que les coûts à court terme découlant d’un incident potentiel sur un plus petit pipeline de gaz ou un pipeline acheminant « d’autres produits » seraient probablement inférieurs à ceux qui découleraient d’un incident sur un pipeline acheminant des volumes élevés de produit à base de carbone. Par conséquent, l’exigence de ressources immédiatement accessibles pour les pipelines acheminant d’autres produits (c’est-à-dire autres que le pétrole et le gaz) et du gaz (de catégories 3 et 4 seulement, représentant les pipelines de gaz présentant un risque d’une valeur inférieure à 100 000 $) est fixée à 2,5 % des exigences générales en matière de ressources financières de l’exploitant.

Instruments financiers

Certains intervenants de l’industrie jugeaient la liste des instruments financiers acceptables normative et restrictive et ont demandé une souplesse dans leur démonstration de preuve du respect des exigences en matière de ressources financières. Cela incluait l’utilisation possible de garanties des sociétés mères ou affiliées afin de respecter leurs obligations à l’égard des ressources financières acceptables immédiatement accessibles. L’ajout de « cautionnements » à la liste des instruments financiers facilement accessibles a également été proposé.

Ressources naturelles Canada note que la Loi et son règlement accordent effectivement une souplesse aux exploitants de pipelines — ils permettent aux exploitants de pipelines de gérer leurs exigences en matière de ressources financières comme bon leur semble à moins que l’ONÉ ne choisisse d’ordonner à l’entreprise d’agir autrement. Dans ce cas, l’ONÉ pourrait ordonner à l’entreprise de conserver ses ressources au moyen de certains instruments financiers et/ou de montants établis. Il incombe à l’ONÉ d’évaluer et de confirmer qu’une entreprise prouve qu’elle respecte ses exigences en matière de ressources financières, y compris la portion facilement accessible. Un exploitant de pipelines peut décider d’utiliser un cautionnement, pourvu que les modalités soient acceptables pour l’ONÉ. L’ONÉ planifie d’élaborer des orientations supplémentaires afin d’aider les entreprises.

Fonds communs

Pendant la période de commentaires de la Gazette du Canada, Ressources naturelles Canada n’a reçu aucun commentaire particulier sur le Règlement en ce qui a trait à l’établissement et à l’utilisation d’un fonds commun; cependant, il y avait un intérêt pour obtenir des renseignements supplémentaires sur le fonctionnement du fonds commun.

L’industrie peut créer volontairement un fonds commun et y participer afin de contribuer à répondre aux exigences en matière de ressources financières. L’établissement d’un fonds commun dirigé par l’industrie et la participation à ce fonds commun sont volontaires. Les orientations fourniront des renseignements supplémentaires sur les paramètres d’un fonds commun et comment l’utiliser.

Autres commentaires

Les intervenants de l’industrie ont demandé des clarifications quant à déterminer si la responsabilité absolue était requise pour les pipelines abandonnés et quant aux types d’instruments d’assurance qui peuvent être utilisés pour démontrer les ressources financières.

Ce règlement exclut les pipelines en construction et les pipelines mis hors service à la suite d’une autorisation accordée par l’ONÉ. Cela inclurait les pipelines désaffectés pendant au moins 12 mois, ou mis hors service ou abandonnés. Le Règlement précise que l’utilisation d’assurances, si elles sont imposées par l’Office, serait acceptable uniquement si la preuve en est faite au moyen d’une police.

Justification

Catégories de responsabilité absolue et limites

Selon l’analyse des déversements historiques de pipelines et les caractéristiques et activités d’exploitation de pipelines, il existe des facteurs de risque très différents associés au pétrole, au gaz et à d’autres produits. En ce qui a trait au pétrole, le principal facteur de risque est la capacité de débit, c’est-à-dire la quantité de produit qui peut être acheminée par le pipeline. En ce qui concerne le gaz, on a déterminé que les principaux facteurs de risque sont le diamètre de la canalisation et la pression de service. Enfin, dans le cas des autres marchandises, les principaux facteurs de risque sont l’état physique du produit de la marchandise (liquide, semi-solide, gazeux), ainsi que le terrain que parcourt le pipeline. On a donc déterminé que les catégories de responsabilité absolue seraient réparties comme suit : pétrole, gaz et des produits autres que le pétrole ou le gaz.

Les catégories d’exploitants (à la base des limites de responsabilité absolue) se fondaient sur l’analyse historique, l’analyse statistique et l’analyse typologique des incidents touchant des pipelines (au Canada, aux États-Unis et à l’étranger), ainsi que les coûts estimatifs ou réels du nettoyage. Les objectifs stratégiques clés concernant l’établissement de limites particulières et les exigences financières connexes servaient à :

• assurer une intervention rapide lors de déversements de pipelines avant la détermination de la faute;
• veiller à ce que les Canadiens soient protégés contre les coûts et dommages à la suite d’un déversement de pipeline non intentionnel ou non contrôlé.

Ces objectifs s’appuient sur le principe voulant que la responsabilité des exploitants doive correspondre au niveau de risque associé à leurs activités respectives.

Pour déterminer la catégorie de responsabilité absolue d’une entreprise, on se fonde sur l’activité autorisée par l’ONÉ, pour s’assurer que les exigences financières correspondent au risque. Toutefois, les activités suivantes sont exclues :

• les pipelines en cours de construction (y compris aux fins de la mise à l’essai des pipelines) qui ne contiennent aucun produit;
• les pipelines qui ne sont pas encore construits;
• les pipelines mis hors service à la suite d’une autorisation accordée par l’ONÉ (y compris les pipelines abandonnés).

Dans certains cas, les pipelines d’un exploitant peuvent ne pas être utilisés à plein rendement. Cela peut être attribuable à des changements apportés à l’approvisionnement ou aux conditions du marché au point d’origine ou au point de destination d’un pipeline, à des changements à l’exploitation d’un pipeline en raison des conditions économiques, de la protection de l’environnement ou de la sécurité, ou à la concurrence découlant d’autres méthodes d’approvisionnement en énergie ou de transport de l’énergie, par exemple remplacer le gaz naturel par l’électricité ou vice versa. La détermination de la catégorie de responsabilité absolue d’une entreprise par l’ONÉ déprendra des données de chaque dossier.

En vertu des autorisations de la Loi sur l’Office national de l’énergie, l’ONÉ a écrit aux exploitants de pipelines de compétence fédérale pour qu’ils lui fournissent des renseignements sur la capacité de référence. Les renseignements fournis par les exploitants servent de base afin de permettre à l’ONÉ de déterminer la catégorie de responsabilité absolue de chaque exploitant. En ce qui a trait aux principaux exploitants de pipelines (assujettis à la responsabilité absolue de un milliard de dollars), cela a été fait avant l’entrée en vigueur de la Loi sur la sûreté des pipelines.

Instruments financiers acceptables

Il faut faire valoir que la liste des instruments financiers acceptables de ce règlement a pour objectif de donner à l’ONÉ des options lorsqu’il choisit d’ordonner à une entreprise d’utiliser des instruments financiers particuliers, afin de maintenir des ressources financières exigées, par exemple si l’ONÉ est préoccupé par la situation financière de l’entreprise. Jusqu’au moment où l’ONÉ ordonne à une entreprise de maintenir les ressources financières exigées dans au moins un instrument financier particulier, un exploitant de pipeline peut conserver ces ressources comme bon lui semble (c’est-à-dire qu’il s’agit d’une décision opérationnelle). Par exemple, une entreprise pourrait choisir d’avoir de l’argent comptant et une police d’assurance en ce qui concerne ses ressources financières.

On a examiné les instruments financiers en fonction d’un certain nombre de facteurs, soit le degré de liquidité, le degré de sécurité, la protection des fonds contre les créanciers, la complexité administrative, ainsi que le coût de détention de l’entreprise. La liste déterminée comporte un ensemble d’options parmi lesquelles l’ONÉ peut faire un choix. La liste des instruments financiers acceptables comporte des options qui tiennent compte des intérêts du gouvernement (par exemple l’argent comptant et les valeurs en espèces sont très liquides) et des intérêts de l’industrie (par exemple les garanties de la société mère et l’assurance ont des coûts de détention inférieurs pour les entreprises, mais sont moins liquides). La liste des instruments financiers admissibles va en grande partie de pair avec les règlements semblables en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, conformément à la Loi sur la sécurité et la sûreté en matière énergétique.

Ressources facilement accessibles

Pour déterminer le niveau requis de ressources facilement accessibles, on a examiné les données historiques sur les incidents touchant des pipelines, afin d’isoler les coûts à court terme associés à l’intervention à la suite d’un incident pour différentes marchandises. Selon des analyses, l’exigence de ressources facilement accessibles a été établie à 5 % des exigences en matière de ressources financières globales, à l’exception des pipelines de gaz à faible risque (c’est-à-dire les pipelines de gaz de catégorie 3 et de catégorie 4) et des pipelines acheminant d’autres produits (autres que les hydrocarbures). Ce pourcentage est jugé suffisant pour couvrir les coûts d’intervention en cas d’incident à court terme.

La proportion facilement accessible est calculée en tant que pourcentage de l’exigence en matière de ressources financières, contrairement à la limite de responsabilité absolue. Cela est nécessaire afin de tenir compte du fait que la législation accorde à l’ONÉ le pouvoir d’augmenter l’exigence en matière de ressources financières d’une entreprise au-delà du montant de la responsabilité absolue.

Les instruments financiers pour la proportion des ressources financières facilement accessibles ont été choisis en raison de leur degré élevé de liquidité.

Fonds commun

En définissant les paramètres d’utilisation d’un fonds commun comme solution de rechange ou complément à d’autres instruments financiers, on donne une plus grande marge de manœuvre à tous les exploitants de pipelines de compétence fédérale, puisque les entreprises pourront utiliser la contribution d’autres exploitants. Un fonds commun respecte l’orientation de la législation, en veillant à ce que les fonds nécessaires pour intervenir en cas d’incident soient accessibles.

La création d’au moins un fonds commun est laissée à la discrétion de l’industrie. En raison de la nature optionnelle du fonds commun, il n’y a pas de coûts administratifs ou autres associés directement à ce règlement. Tous les frais administratifs et autres que peuvent occasionner la création et la tenue d’un tel fonds seront payés par les joueurs de l’industrie.

Un solde minimum de 250 millions de dollars est établi en fonction d’une analyse des données de déversements antérieurs de pipelines. On considère que le solde minimum de 250 millions de dollars est raisonnable pour assurer une intervention rapide en cas de déversement. Cela va de pair avec les exigences de règlements semblables en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, conformément à la Loi sur la sécurité et la sûreté en matière énergétique, qui exigent qu’un montant minimum de 250 millions de dollars, provenant d’un fonds commun, serve comme preuve de responsabilité financière pour le forage de pétrole, l’exploitation ou la production de pétrole dans les régions extracôtières réglementées par l’ONÉ, l’Office Canada — Terre-Neuve-et- Labrador des hydrocarbures extracôtiers et l’Office Canada — Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers. Il n’existe aucun autre fonds commun dans l’industrie.

Mise en œuvre, application et normes de service

Certaines dispositions de ce règlement entrent en vigueur peu de temps après sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada (c’est-à-dire 10 jours) :

• Nécessité de la proportion des ressources facilement accessibles, propre aux exploitants de grands pipelines seulement, car ils doivent déjà respecter des exigences concernant la responsabilité absolue et les ressources financières, conformément à la Loi) [paragraphe 4(1) de ce règlement];
• Les paramètres du fonds commun sont établis, permettant ainsi aux exploitants de créer un fonds et d’y contribuer (paragraphes 5(1) et (2) de ce règlement); et
• La liste des instruments financiers acceptables que l’ONÉ peut ordonner à une entreprise d’utiliser pour répondre à l’ensemble de ses exigences en matière de ressources et/ou la proportion facilement accessible est établie, encore une fois uniquement pour les exploitants de grands pipelines de pétrole, car ils doivent déjà se conformer aux exigences en matière de responsabilité absolue et de ressources financières conformément à la Loi [article  3 et paragraphe 4(3) de ce règlement].

Une période de 12 mois est jugée suffisante pour permettre aux autres entreprises (catégories de pipeline autre que les oléoducs majeurs), tout particulièrement les petites entreprises, de montrer qu’elles respectent les exigences en matière de ressources financières [paragraphes 2(1) à (5) de ce règlement]. La période de 12 mois fera en sorte que les entreprises disposent d’une période suffisante pour se conformer, y compris en raison de la volatilité du marché dans les secteurs de l’énergie qui peut restreindre l’accès aux instruments financiers.

L’ONÉ dispose d’une boîte à outils renfermant des mécanismes dont il peut se servir en cas de non-conformité, par exemple des avertissements, des ordonnances ou des amendes. Actuellement, l’Office examine ses outils de conformité, afin de déterminer ceux dont l’application est la plus appropriée en cas de non-respect de la réglementation, y compris la progression des mesures d’application en cas de non-conformité continue ou répétée. L’ONÉ planifie d’élaborer des orientations supplémentaires afin d’aider les entreprises d’appuyer l’entrée en vigueur de ce règlement.

Personne-ressource

Christine Siminowski
Directrice
Secteur de l’énergie
Ressources naturelles Canada
Téléphone : 343-292-6272
Courriel : Christine.Siminowski@canada.ca