LOI FÉDÉRALE SUR LES HYDROCARBURES : DORS/2019-280

La Gazette du Canada, Partie II, volume 153, numéro 17

Enregistrement

DORS/2019-280 Le 30 juillet 2019

LOI FÉDÉRALE SUR LES HYDROCARBURES

C.P. 2019-1121 Le 28 juillet 2019

Attendu que Sa Majesté du chef du Canada, représentée par le ministre des Affaires du Nord (le ministre), a le droit d’aliéner ou d’exploiter, à l’égard des terres domaniales, les ressources naturelles placées sous la responsabilité administrative du ministre;

Attendu que, dans le cadre de la Déclaration commune des dirigeants du Canada et des États-Unis sur l’Arctique annoncée le 20 décembre 2016, le Canada a désigné toutes les eaux arctiques canadiennes comme étant interdites d’accès, indéfiniment, aux futures concessions pétrolières et gazières extracôtières et que cette désignation fera l’objet, tous les cinq ans, d’un examen qui tiendra compte d’évaluations scientifiques du cycle de vie liée au climat et à la vie marine dans les eaux arctiques canadiennes, des connaissances autochtones et des effets socio-économiques découlant de la mise en valeur des ressources extracôtières de l’Arctique ou de la prolongation de l’interdiction de la mise en valeur de celles-ci;

Attendu que le Canada, la Inuvialuit Regional Corporation, la Nunavut Tunngavik Incorporated et les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest, du Yukon et du Nunavut élaborent conjointement ces évaluations qui doivent être terminées en 2021;

Attendu que la gouverneure en conseil estime qu’il est dans l’intérêt national du Canada d’interdire à toute personne, notamment aux titulaires des permis et des attestations visés à l’annexe du présent décret, d’entreprendre ou de poursuivre, sur les terres domaniales situées dans les eaux au large de l’Arctique canadien dont les ressources naturelles sont placées sous la responsabilité administrative du ministre, des activités autorisées au titre de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, jusqu’à ce que cet examen soit terminé,

À ces causes, sur recommandation de la ministre des Relations Couronne-Autochtones et en vertu du paragraphe 12(1) référence a de la Loi fédérale sur les hydrocarbures référence b, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret interdisant certaines activités dans les eaux au large de l’Arctique, ci-après.

Décret interdisant certaines activités dans les eaux au large de l’Arctique

Interdiction

1 Il est interdit à toute personne, notamment aux titulaires des permis et des attestations visés à l’annexe, d’entreprendre ou de poursuivre, sur les terres domaniales situées dans les eaux au large de l’Arctique canadien dont les ressources naturelles sont placées sous la responsabilité administrative du ministre des Affaires du Nord, des activités autorisées au titre de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada.

Entrée en vigueur

2 Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement et prend fin le 31 décembre 2021.

ANNEXE

Numéro de permis ou d’attestation

EL476

EL477

EL478

EL479

EL481

EL483

EL485

EL488

EL489

EL491

EL496

SDL005

SDL014-CAN

SDL025-CAN

SDL026-CAN

SDL028

SDL037

SDL038

SDL039

SDL040

SDL041

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SDL044

SDL045

SDL046

SDL047

SDL048

SDL049

SDL050-CAN

SDL051

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SDL058

SDL061

SDL065

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SDL079-CAN

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SDL132-CAN

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SDL135

SDL136-CAN

SDL146-CAN

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

En vertu du moratoire de décembre 2016 dans les eaux au large de l’Arctique, il est interdit d’émettre tout nouveau titre pétrolier et gazier dans les eaux au large de l’Arctique canadien pour une période indéterminée. En outre, le moratoire prévoit que la situation sera analysée tous les cinq ans dans le cadre d’une évaluation scientifique du cycle de vie liée au climat et à la vie marine. Le moratoire n’a pas suspendu la période de validité des 80 titres pétroliers et gaziers en vigueur dans les zones extracôtières de l’Arctique. Un certain nombre de ces titres viendront à échéance le 31 juillet 2019, avant la fin de l’évaluation quinquennale du cycle de vie prévu au moratoire. Pour s’assurer que le gouvernement du Canada soit en mesure de respecter l’engagement de révision du moratoire, un décret interdisant certaines activités dans les eaux au large de l’Arctique et entraînant ainsi une suspension simultanée des conditions des permis existants est requis avant le 31 juillet 2019, date à laquelle le premier permis de prospection viendra à échéance.

Contexte

Le ministre des Affaires du Nord (le ministre) est autorisé, en vertu de la Loi fédérale sur les hydrocarbures (la Loi), à émettre des titres pétroliers et gaziers sur les terres domaniales au nord du 60e parallèle, notamment dans les eaux au large de l’Arctique, et il est responsable de la disposition des terres fédérales aux fins de l’exploration et de l’exploitation pétrolières et gazières. La ministre des Relations Couronne-Autochtones a assumé temporairement des responsabilités liées aux affaires du Nord et, à ce titre, est la ministre responsable de cette question.

Le 20 décembre 2016, le gouvernement du Canada a annoncé, dans le cadre de la Déclaration commune des dirigeants sur l’Arctique, un moratoire dans les eaux au large de l’Arctique qui fera l’objet d’un examen quinquennal fondé sur des données scientifiques et climatiques, ainsi qu’un engagement à consulter les entreprises et les résidents du Nord quant à leurs intérêts futurs dans l’exploitation des ressources pétrolières et gazières extracôtières. Le moratoire reconnaît l’équilibre important pour les peuples autochtones entre la valeur historique des eaux arctiques et la valeur de la mise en place d’une économie et d’un écosystème solides et durables dans l’Arctique, appuyés par une gestion fondée sur la science et une capacité en matière d’exploitation pétrolière et gazière extracôtière. Bien que le moratoire suspende l’émission de nouveaux titres pétroliers et gaziers dans les zones extracôtières de l’Arctique — ce qui marque un tournant dans la politique sur l’exploitation du pétrole et du gaz dans le Nord — il ne s’applique pas aux droits des détenteurs de titres de pratiquer des activités d’exploration ou de produire des ressources pétrolières et gazières au regard des 80 titres pétroliers et gaziers existants dans les zones extracôtières de l’ouest et de l’est de l’Arctique.

Il y a actuellement 11 permis de prospection actifs dans la mer de Beaufort qui ont été délivrés pour une période fixe, non renouvelable, de neuf ans. La période de validité de ces permis n’a pas été suspendue lorsque le moratoire a été annoncé, et les premiers permis viendront à échéance le 31 juillet 2019. Malgré que les modalités des 69 attestations de découverte importante en vigueur dans les zones extracôtières de l’Arctique n’aient pas été suspendues durant le moratoire, elles sont d’une durée indéterminée et ne peuvent donc pas expirer durant la période du moratoire.

Au cours des consultations, les 80 détenteurs de titres pétroliers et gaziers, les gouvernements territoriaux et les dirigeants autochtones du Nord ont largement appuyé l’exercice des activités futures d’exploitation des ressources gazières et pétrolières dans les zones extracôtières de l’Arctique. Ils ont demandé au Canada de prendre des mesures pour assurer le « gel » des droits existants dans les zones extracôtières de l’Arctique de façon à empêcher leur expiration pendant le moratoire.

À la suite de consultations, le Canada s’est engagé à prendre les mesures nécessaires en matière d’exploitation future du pétrole et du gaz dans l’Arctique, notamment le gel des modalités des permis existants et la suspension des activités pétrolières et gazières pendant la durée du moratoire.

En octobre 2018, le Canada a annoncé les prochaines étapes en ce qui concerne l’exploitation du pétrole et du gaz dans l’Arctique, notamment les mesures visant à assurer le gel des modalités des permis de prospection existants dans les zones extracôtières de l’Arctique afin de préserver les droits existants à éliminer l’exigence de fournir un engagement pécuniaire pour les permis de prospection. Parmi les autres mesures annoncées, mentionnons le travail de collaboration avec les résidents du Nord en vue d’élaborer conjointement une stratégie relative à l’examen scientifique quinquennal et la négociation d’une entente de cogestion et de partage des revenus du pétrole et du gaz dans la mer de Beaufort.

Le 11 mai 2019, la ministre a publié un avis dans la Partie I de la Gazette du Canada, proposant de délivrer 11 permis de prospections modifiés avec des durées prolongées en échange des permis de prospection existants afin d’empêcher l’expiration des permis existants avant qu’une ordonnance puisse être émise assurant le gel des modalités des permis de prospection. L’avis a été publié avant la Loi modifiant la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie et la Loi fédérale sur les hydrocarbures et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois (projet de loi C-88) a reçu la sanction royale le 21 juin 2019. Le projet de loi C-88 modifie la Loi fédérale sur les hydrocarbures afin de conférer au gouverneur en conseil le pouvoir d’interdire l’exercice des activités pétrolières et gazières dans les zones extracôtières de l’Arctique au nom de l’intérêt national. Une ordonnance déclencherait également une suspension des modalités des permis de prospections existantes. Une ordonnance telle que proposée remplacerait la décision liée à l’avis d’intention.

Lorsque le Décret est révoqué, la durée des permis de prospection serait prolongée pour une période correspondant à la durée de validité du Décret. Cette autorisation permettra au Canada de respecter son engagement de « geler les termes des licences existantes », comme annoncé dans le cadre des prochaines étapes pour le développement futur du pétrole et du gaz dans l’Arctique.

Un décret du gouverneur en conseil visant à interdire l’exercice de toute activité pétrolière et gazière au nom de l’intérêt national à l’égard des 80 titres pétroliers et gaziers actifs dans les zones extracôtières de l’Arctique complète l’intention du moratoire de suspendre l’exercice des activités pétrolières et gazières jusqu’à ce que les répercussions de ces activités soient mieux comprises.

L’océan Arctique est la plus vaste étendue d’eau qui borde le Canada et il constitue un écosystème très fragile. Il recèle un potentiel considérable en matière d’exploitation pétrolière et gazière et renferme une part substantielle des ressources pétrolières et gazières encore inexploitées dans le monde. Il revêt donc une importance nationale pour l’avenir du Canada. En outre, en raison du climat extrême qui prévaut et de l’écosystème unique de la région, il importe que l’exploration et l’exploitation des ressources pétrolières et gazières soient fondées sur des données probantes et appuyées par la recherche afin d’éviter les préjudices à l’environnement.

Objectif

Les principaux objectifs du Décret interdisant, au nom de l’intérêt national, l’exercice des activités liées aux 80 titres pétroliers et gaziers sont les suivants :

Description

Le projet de loi C-88 a modifié le passage du paragraphe 12(1) de la Loi fédérale sur les hydrocarbures afin d’autoriser le gouverneur en conseil à interdire l’exercice des activités dans certaines circonstances lorsqu’il est dans l’intérêt national de le faire ou s’il est nécessaire de le faire dans certaines circonstances. Lorsque le gouverneur en conseil émet un décret en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi, aucune exigence relative à un intérêt dans le Décret ne peut être respectée tant que le Décret est en vigueur et, par conséquent, est en vertu du paragraphe 12(2) de la Loi jusqu’à ce que le Décret soit révoqué. La durée de l’intérêt assujetti au Décret et la période prévue pour se conformer à toute exigence relative à l’intérêt seraient prorogées en vertu du paragraphe 12(3) de la Loi pour une période correspondant à la période de validité du Décret.

Par suite de la prise d’un décret qui interdit l’activité extracôtière, suspend les exigences liées aux permis existants et maintient les modalités auxquelles ils sont assujettis, les titres ne peuvent expirer pendant la durée du Décret et permettent au Canada d’aller de l’avant avec un examen stratégique de données scientifiques du milieu marin et du climat dans les eaux au large de l’Arctique. Le Décret sera en vigueur à compter de la date de sa signature et demeure effectif jusqu’au 31 décembre 2021, sauf s’il est modifié ou annulé avant cette date.

Au moment du retrait du Décret, les détenteurs de permis devront répondre aux exigences des permis et les conditions des permis seront activées.

Élaboration de la réglementation

Consultation

À la suite de l’annonce du moratoire dans les eaux au large de l’Arctique, le Canada a entrepris des consultations afin de clarifier les intérêts et les plans des intervenants en ce qui concerne l’avenir de l’exploration et de l’exploitation pétrolières et gazières extracôtières dans l’Arctique.

Le but de ces consultations était de recueillir les observations des partenaires autochtones et des intervenants dans l’Arctique afin de faciliter l’élaboration d’une politique future pour la région.

Industrie

Les consultations avec les intervenants de l’industrie visaient notamment à tenir des discussions avec les détenteurs de titres existants. Ces détenteurs de titres exercent leurs activités dans la mer de Beaufort depuis plusieurs décennies et considèrent leurs investissements comme des actifs stratégiques à long terme pour leurs entreprises. Les intervenants de l’industrie ont déclaré qu’ils ne sont pas disposés à renoncer aux titres pétroliers et gaziers existants en raison du potentiel économique que présente l’exploitation pétrolière et gazière dans les zones extracôtières de l’Arctique.

Au cours des consultations, les intervenants de l’industrie ont dit craindre que le moratoire actuel ait eu une incidence sur leur capacité d’investir dans la région, car ils sont incertains des intentions du gouvernement fédéral en ce qui concerne l’exploitation pétrolière et gazière dans les zones extracôtières de l’Arctique. Les intervenants de l’industrie ont demandé au gouvernement fédéral de maintenir la durée de validité des permis de prospection et de retourner les dépôts d’engagement pécuniaires. De plus, ils ont indiqué que si l’intention du gouvernement fédéral est de faire en sorte que les intervenants renoncent à leurs permis de prospection, ils exigeront une indemnisation pour perte d’occasion et une dispense au titre des engagements pécuniaires résiduels liés à leurs permis.

Gouvernements territoriaux

Au cours de la période de consultation, les gouvernements territoriaux se sont dits préoccupés par la décision du gouvernement fédéral d’imposer un moratoire sur l’exploration des ressources dans les zones extracôtières de l’Arctique. Les gouvernements territoriaux sont d’avis que le moratoire était une décision unilatérale qui a nui au climat d’investissement dans la région et à la capacité de chaque gouvernement d’exercer sa compétence en matière d’exploitation des ressources. Par conséquent, les gouvernements territoriaux ont demandé que l’industrie soit dispensée de leurs engagements pécuniaires et que toutes les dates d’expiration des permis de prospection soient suspendues jusqu’à la fin de l’examen scientifique quinquennal.

Partenaires autochtones

Les partenaires autochtones ont indiqué qu’ils devraient être considérés comme des titulaires de droits dans le cadre du processus de consultation et qu’ils devraient recevoir une indemnisation pour la perte d’occasions économiques découlant du moratoire. De plus, les partenaires autochtones ont fait remarquer que la décision du Canada d’imposer un moratoire constituait une contestation fondamentale des droits des Autochtones et qu’elle mettait l’accent sur l’établissement de priorités nationales et internationales plutôt que sur les traités locaux et les ententes sur les revendications territoriales.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Le gouvernement reconnaît la valeur irremplaçable que présentent les eaux au large de l’Arctique pour les modes de vie traditionnels des Autochtones et l’écosystème marin unique. La proposition d’interdire l’exercice des activités pétrolières et gazières dans les zones extracôtières de l’Arctique découle de vastes consultations menées auprès des Inuvialuits et des Inuits, conformément à leurs traités modernes respectifs, à la Convention définitive des Inuvialuit et à l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut.

À l’égard de cette proposition, la consultation des organisations signataires des traités s’appliquant aux régions nordiques s’inscrit dans le processus actuel vers une réconciliation véritable avec les peuples autochtones du Nord et la protection des terres et des eaux arctiques. Le gouvernement continue de favoriser la croissance et les possibilités économiques dans les collectivités autochtones du Nord et de protéger l’écosystème marin pour les générations futures. La proposition appuie ainsi les engagements du gouvernement à respecter les droits et les intérêts des peuples autochtones et constitue une étape importante vers la réconciliation.

Reconnaissant aussi les droits issus de traités conclus avec les Autochtones dans le Nord, l’article 3 de la Loi fédérale sur les hydrocarbures stipule explicitement que la Loi ne porte pas atteinte aux droits — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada visés à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Choix de l’instrument

Statu quo

À défaut d’un décret, les permis de prospection commenceront à venir à échéance le 31 juillet 2019. Dans ce scénario, le Canada ne serait pas en mesure de respecter l’engagement de maintenir la durée des modalités des permis existants ni de respecter l’engagement relatif à l’examen.

Option administrative

Une option administrative a été envisagée afin d’empêcher que les droits liés aux permis existants viennent à échéance; les 11 permis de prospection existants seraient alors remplacés par de nouveaux permis dont la durée de validité serait prolongée. Cette option visait à atténuer le risque que les permis commencent à venir à échéance à la fin de juillet 2019 sans que le gouverneur en conseil ait obtenu l’autorisation de prendre un décret d’interdiction. Le projet de loi C-88 ayant reçu la sanction royale, il a été déterminé que cette option administrative ne permet pas de régler la question de façon aussi concrète ou efficace que l’exercice du pouvoir conféré sous le régime de la loi fédérale au gouverneur en conseil qui autorise ce dernier à prendre un décret.

Décret d’interdiction (option privilégiée)

La prise d’un décret interdisant l’exercice des activités liées au pétrole et gaz dans les zones extracôtières de l’Arctique et assurant le gel des modalités des permis de prospection existants avant leur expiration vient compléter l’intention du moratoire et permettra au Canada de collaborer avec les gouvernements territoriaux et les gouvernements autochtones du Nord et de les consulter quant aux décisions à venir à l’égard de l’exploitation pétrolière et gazière dans les zones extracôtières de l’Arctique.

Analyse de la réglementation

On prévoit que la proposition visant à interdire aux détenteurs de 11 permis de prospection dans les zones extracôtières de l’Arctique de poursuivre toute activité au nom de l’intérêt national entraînera un avantage différé pour les détenteurs de permis. Sur le plan des coûts, on ne prévoit aucun avantage lié à cette proposition pour les détenteurs de permis, bien qu’il pourrait y avoir des coûts qualitatifs associés à l’occasion manquée de poursuivre des activités d’exploration dans la zone sujette à permis pour les titulaires.

Les détenteurs de titres actuels ont investi des capitaux et du temps considérables pour exercer leur droit de mener des activités d’exploration pétrolière et gazière dans les zones extracôtières de l’Arctique. Ils ont fait 69 découvertes importantes de ressources pétrolières et gazières dans les zones extracôtières de l’ouest et de l’est de l’Arctique, et pourraient les mettre en exploitation lorsque les conditions du marché et la capacité technique convergent pour appuyer l’exploitation viable de ces ressources à leur profit ainsi qu’au profit des gouvernements territoriaux et des collectivités autochtones du Nord.

Le Décret aura deux avantages importants. Premièrement, le Décret assurera la protection des eaux arctiques et du milieu marin. Deuxièmement, l’ordonnance entraînera la suspension des conditions des permis de prospection existante. Cependant, il existe des coûts potentiels pour les détenteurs des permis. Les titulaires actuels des permis auraient peut-être décidé autrement de procéder à des activités d’exploration et de forage dans la zone extracôtière de l’Arctique devraient renoncer temporairement à la collecte rapide des bénéfices générés par cet investissement. Ce coût — réalisation tardive des revenus et bénéfices potentiels — serait proportionnel à la durée du Décret.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas au présent décret, puisqu’il n’y a pas d’impact sur les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas puisqu’il n’y a pas de changement graduel du fardeau administratif pour les entreprises.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à La directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas nécessaire. L’examen scientifique quinquennal en lien avec le moratoire dans les eaux au large de l’Arctique inclura une évaluation environnementale stratégique dans les eaux au large des régions arctiques de l’Ouest et de l’Est.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucun impact différentiel sur la base de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) ou d’autres facteurs d’identité n’est anticipé pour la présente proposition.

Mise en œuvre

Le décret d’interdiction entre en vigueur à la date de son enregistrement.

Personne-ressource

Michel Chenier
Directeur
Direction de la gestion des ressources pétrolières et minérales
Affaires du Nord
Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada
25, rue Eddy, 10e étage
Gatineau (Québec)
K1A 0H4
Téléphone : 819‑934‑9181
Courriel : michel.chenier@canada.ca