Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan : DORS/2020-234

La Gazette du Canada, Partie II, volume 154, numéro 23

Enregistrement
DORS/2020-234 Le 26 octobre 2020

LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (1999)

C.P. 2020-827 Le 23 octobre 2020

Attendu que, conformément au paragraphe 332(1) référence a de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, le ministre de l’Environnement a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 16 mai 2020, le projet de décret intitulé Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan, conforme en substance au texte ci-après, et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de présenter leurs observations à cet égard ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution d’une commission de révision;

Attendu que le ministre et le gouvernement de la Saskatchewan ont conclu l’accord d’équivalence prévu au paragraphe 10(3) de cette loi, par lequel ils sont convenus que sont applicables en Saskatchewan dans le cadre des règles de droit de cette province :

Attendu que, conformément aux paragraphes 10(4) et (5) de cette loi, le ministre a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 16 mai 2020, un avis de disponibilité de cet accord et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de lui présenter leurs observations à cet égard ou un avis d’opposition;

Attendu que, conformément au paragraphe 10(6) de cette loi, le ministre a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 26 septembre 2020, un avis de disponibilité du résumé de la suite qu’il a donnée aux observations ou aux oppositions qu’il a reçues,

À ces causes, sur recommandation du ministre de l’Environnement et en vertu du paragraphe 10(3) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan, ci-après.

Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan

Déclaration

Non-application

1 Les dispositions ci-après du Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’appliquent pas en Saskatchewan, sauf à l’égard d’une entreprise fédérale :

Cessation d’effet

Date à laquelle l’accord prend fin

2 Le présent décret cesse d’avoir effet à la date à laquelle l’Accord d’équivalence concernant les règlements du Canada et de la Saskatchewan relatifs aux rejets de méthane du secteur du pétrole et du gaz de la Saskatchewan, 2020, conclu entre le ministre de l’Environnement et le gouvernement de la Saskatchewan, prend fin en application du paragraphe 10(8) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999).

Entrée en vigueur

Enregistrement

3 (1) Le présent décret, sauf l’alinéa 1b), entre en vigueur à la date de son enregistrement.

1er janvier 2023

(2) L’alinéa 1b) entre en vigueur le 1er janvier 2023.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

Le gouvernement de la Saskatchewan a adopté des mesures réglementaires afin de gérer les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier en amont de façon à obtenir des réductions d’émissions de méthane équivalentes à celles prévues par le Règlement concernant la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) [le Règlement fédéral]. De plus, la Oil and Gas Conservation Act a été modifiée pour inclure des dispositions similaires aux articles 17 à 20 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE]. Le ministre de l’Environnement a recommandé qu’un décret soit pris déclarant que les dispositions du Règlement fédéral ne s’appliquent pas en Saskatchewan, basé sur l’accord d’équivalence avec le gouvernement de la Saskatchewan qui détermine que les mesures réglementaires provinciales visant à réduire les émissions de méthane satisfont aux exigences d’un accord d’équivalence, comme le stipule la LCPE. Un décret est requis pour éviter le chevauchement de la réglementation et le fardeau administratif et pour permettre au gouvernement de la Saskatchewan de réglementer les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier de la façon la mieux adaptée à sa situation particulière, tout en assurant des résultats environnementaux équivalents à ceux du Règlement fédéral.

Contexte

En mars 2016, le Canada a adopté un objectif de réduction des émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier de 40 % à 45 % par rapport aux niveaux de 2012 d’ici 2025 référence 1. Cet engagement a été réaffirmé dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Pour aider à atteindre cet objectif, le gouvernement du Canada a adopté le Règlement fédéral en avril 2018. Le Règlement fédéral a introduit des mesures de contrôle (normes visant les installations et l’équipement) pour réduire les émissions fugitives et les émissions d’évacuation de méthane et de composés organiques volatils (COV) du secteur pétrolier et gazier en amont. Ces mesures de contrôle incluaient des exigences concernant les émissions fugitives, les compresseurs et la complétion de puits, qui entreront en vigueur en 2020, ainsi que des exigences concernant les évacuations de routine et les régulateurs et les pompes pneumatiques, qui entreront en vigueur en 2023.

Le 1er janvier 2019, le gouvernement de la Saskatchewan a adopté le Oil and Gas Emissions Management Regulations (disponible en anglais seulement) [le Règlement de la Saskatchewan], qui impose des limites individuelles d’intensité des émissions de gaz à effet de serre (GES) aux entreprises dont les installations produisent des émissions d’évacuation. Outre le Règlement de la Saskatchewan, le gouvernement de la Saskatchewan a adopté, le 27 décembre 2019, la Directive PNG036: Venting and Flaring Requirements (disponible en anglais seulement) [la directive PNG036] qui impose des limites d’évacuation et de torchage aux installations pétrolières et gazières, ainsi que des restrictions sur le torchage temporaire lors de la complétion de puits. La directive PNG036 a été modifiée en avril 2020 pour imposer des contrôles de détection et réparation des fuites (LDAR) aux installations gazières (unités gazières, usines de gaz, et réseaux collecteurs de gaz). En décembre 2019, le gouvernement de la Saskatchewan a également modifié la Directive PNG017: Measurement Requirements for Oil and Gas Operations (disponible en anglais seulement) [la directive PNG017] afin de consolider, clarifier et mettre à jour les exigences réglementaires concernant les méthodes utilisées par les installations pétrolières et gazières pour mesurer le volume des gaz de combustion, de sortie et de torchage à des fins de comptabilisation et de production de rapport. En avril 2020, la directive PNG017 a été de nouveau modifiée pour exiger une amélioration de la mesure quantitative des gaz connexes émis par les installations de pétrole lourd. Les directives PNG036 et PNG017 (les directives de la Saskatchewan) ont été adoptées par l’entremise d’un décret ministériel.

Accords d’équivalence en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux partagent la responsabilité de la protection de l’environnement. Conformément à l’article 10 de la LCPE, le gouverneur en conseil a l’autorité, sur la recommandation du ministre de l’Environnement, de prendre un décret déclarant que les dispositions d’un règlement élaboré en vertu de certains paragraphes de la LCPE ne s’appliquent pas dans une province ou un territoire. Pour que cela puisse se produire, un accord d’équivalence doit être conclu entre le gouvernement de la province ou du territoire et le gouvernement du Canada. Un accord d’équivalence est un accord écrit et signé par le ministre de l’Environnement et les représentants de la province, du territoire ou du gouvernement autochtone qui convient qu’en vertu des lois qui s’appliquent au territoire relevant du gouvernement provincial, il existe des dispositions en vigueur qui sont équivalentes au Règlement fédéral, ainsi que des provisions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE accordant le droit de demander une enquête sur toute infraction environnementale présumée. Conformément au paragraphe 10(8) de la LCPE, la période maximale de validité d’un accord d’équivalence est de cinq ans à compter de la date de sa mise en vigueur. Un accord d’équivalence peut également être résilié avant son terme sous condition d’un avis de trois mois donné par l’une ou l’autre partie.

Accord d’équivalence de la Saskatchewan

Le gouvernement du Canada a publié un projet d’accord d’équivalence dans le Registre de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (le Registre de la LCPE), conclu sur la base de réductions équivalentes des émissions de méthane (en éq. CO2) par le secteur pétrolier et gazier de la Saskatchewan, prévues par les dispositions des lois provinciales en vigueur sur le territoire relevant du gouvernement de la Saskatchewan et sur la base de dispositions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE accordant le droit de demander une enquête sur toute infraction environnementale présumée. Ces dispositions sont énoncées respectivement dans le Règlement et les directives de la Saskatchewan et dans la Oil and Gas Conservation Act de la Saskatchewan. L’accord a été conclu lors de la signature des parties et entre en vigueur à la date du dépôt du décret associé qui déclare le Règlement fédéral non applicable en Saskatchewan et exclut les entreprises et les ouvrages de compétence fédérale. Cet accord prend fin le 31 décembre 2024, à moins qu’il ne soit résilié plus tôt par l’une ou l’autre partie à la suite d’un préavis de trois mois. Le présent accord fera l’objet d’une révision annuelle, incluant une révision des émissions estimées. Un nouvel accord pourrait être conclu après l’expiration du présent accord. Un projet d’accord d’équivalence a été publié dans le Registre de la LCPE et un avis annonçant sa publication a été diffusé dans la Partie I de la Gazette du Canada le 16 mai 2020, initiant une période de consultation publique référence 2.

Résultats environnementaux équivalents

Dans le but d’établir l’équivalence des résultats obtenus par la mise en œuvre du Règlement et des directives de la Saskatchewan et du Règlement fédéral, le ministère de l’Environnement (le Ministère) a procédé à une estimation des réductions d’émissions de méthane (en éq. CO2) obtenues à l’aide du Règlement fédéral, et du Règlement et des directives de la Saskatchewan en utilisant le scénario de référence ministériel publié dans Projections des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques au Canada : 2018 (PDF) [le scénario de référence 2018].

Les réductions d’émissions ont été estimées par une méthode semblable à celle décrite dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation du Règlement fédéral, publié le 27 mai 2017. Une analyse préliminaire a été effectuée en calculant les estimations ascendantes et détaillées des émissions produites par chaque source d’émission selon les scénarios de référence et avec la mise en œuvre du Règlement. Les estimations ascendantes d’émissions ont ensuite été mises à l’échelle pour qu’elles soient alignées sur le scénario de référence ministériel. Le scénario de référence ministériel pour le secteur pétrolier et gazier a été élaboré à l’aide de données historiques d’émissions du Rapport d’inventaire national du Ministère et des prévisions de production pétrolière et gazière de la Régie de l’énergie du Canada.

En utilisant le scénario de référence 2018 du Ministère, le Règlement et les directives de la Saskatchewan occasionnent des réductions cumulatives d’émissions de 11,61 mégatonnes (Mt) de méthane (en éq. CO2) pour la période commençant le 1er janvier 2020 et finissant le 31 décembre 2024, comparé à des réductions de 11,48 mégatonnes (Mt) obtenues à l’aide du Règlement fédéral, comme il est résumé dans le tableau 1 ci-dessous. Il est prévu que le Règlement et les directives de la Saskatchewan permettront donc d’atteindre des réductions d’émissions équivalentes comparativement au Règlement fédéral, pour 2020 à 2024. Comme il est indiqué dans le tableau 2, le Règlement et les directives de la Saskatchewan ne donnent pas lieu à des réductions d’émissions plus faibles sur un horizon de 10 ans. Après cette période, le Ministère estime que d’autres mesures prises par les installations pétrolières et gazières seront nécessaires pour obtenir des résultats semblables du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2029.

Tableau 1. Comparaison sur 5 ans des réductions cumulatives d’émissions de méthane (Mt éq. CO2) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2024
Les totaux pourraient ne pas concorder en raison de l’arrondissement de certaines données
Sources d’émissions Règlement et directives de la Saskatchewan Règlement fédéral Écart
Compresseurs S.O. 0,28 −0,28
Émissions fugitives 0,32 1,96 −1,64
Évacuation générale 10,63 8,02 2,61
Dispositifs pneumatiques S.O. 0,57 −0,57
Complétion de puits 0,65 0,65 0
Total 11,61 11,48 0,12
Tableau 2. Comparaison sur 10 ans des réductions d’émissions de méthane (Mt éq. CO2) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2029
Les totaux pourraient ne pas concorder en raison de l’arrondissement de certaines données
Année Règlement et directives de la Saskatchewan Règlement fédéral Écart
2020 1,61 0,45 1,16
2021 2,12 0,54 1,58
2022 2,16 0,57 1,60
2023 2,73 4,91 −2,18
2024 2,98 5,00 −2,02
2025 3,36 5,10 −1,74
2026 3,44 5,19 −1,75
2027 3,53 5,29 −1,76
2028 3,60 5,37 −1,77
2029 3,67 5,44 −1,77
Total 29,21 37,87 −8,66

À la suite de la publication du décret proposé dans la Partie I de la Gazette du Canada le Ministère a effectué une analyse mise à jour en utilisant le dernier cas de référence ministériel publié dans le Quatrième rapport biennal du Canada à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (PDF) [le scénario de référence 2019]. En utilisant le scénario de référence 2019 du Ministère, le Règlement et les directives de la Saskatchewan entraînent des réductions d’émissions cumulatives de 14,13 Mt, comparativement à des réductions de 12,85 Mt pour le Règlement fédéral tout au long de la période d’équivalence. Bien que l’accord d’équivalence ait été négocié sur la base des résultats de la modélisation tirés du scénario de référence 2018 du Ministère, les résultats utilisant le scénario de référence 2019 du Ministère appuient la conclusion de réductions équivalentes des émissions de méthane.

On estime aussi que le Règlement et les directives de la Saskatchewan permettront d’atteindre des réductions d’émissions de COV dépassant celles du Règlement fédéral durant la période d’équivalence. Cependant, le Règlement fédéral permettra d’obtenir des réductions d’émissions de COV plus importantes pour la période allant du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2029.

Objectif

L’objectif du Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan (le Décret) est de réduire le chevauchement des règlements et le fardeau redditionnel, tout en permettant à la Saskatchewan d’obtenir des réductions d’émissions de méthane équivalentes dans le secteur pétrolier et gazier de la province de la façon la mieux adaptée à sa situation particulière.

Description

Le Décret suspendra l’application du Règlement fédéral et visera les installations de la Saskatchewan, à l’exception des ouvrages et des entreprises de compétence fédérale définis au paragraphe 3(1) de la LCPE. Le Décret ne sera plus en vigueur lorsque l’accord d’équivalence prendra fin le 31 décembre 2024, sauf s’il est résilié plus tôt par l’une ou l’autre des parties avec un préavis d’au moins trois mois.

Élaboration de la réglementation

Consultation avant la publication du projet de décret dans la Partie I de la Gazette du Canada

Des représentants du gouvernement de la Saskatchewan et du gouvernement fédéral ont participé activement à des discussions bilatérales tout au long de l’élaboration du Règlement fédéral, du Règlement et des directives de la Saskatchewan, et du projet d’accord d’équivalence. Ces discussions étaient axées sur les politiques clés et les paramètres techniques permettant de déterminer l’équivalence des résultats et veillaient à ce que la Saskatchewan dispose d’une législation en matière d’environnement qui contient des dispositions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE pour ce qui est des enquêtes sur les infractions présumées.

Les intervenants de l’industrie ont écrit au Ministère pour indiquer qu’ils appuyaient un accord d’équivalence avec la Saskatchewan dans les commentaires reçus au cours de la période de consultation de 60 jours relative au projet de Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur pétrolier et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Colombie-Britannique. Ces commentaires ont encouragé le Ministère à aller de l’avant avec la conclusion d’accords d’équivalence avec d’autres provinces pour éviter le chevauchement des exigences prévues par les règlements.

Des organismes non gouvernementaux de l’environnement (ONGE) ont publiquement soulevé des préoccupations quant à l’approche fondée sur les résultats du Règlement de la Saskatchewan. Un consortium d’ONGE a aussi exprimé les mêmes inquiétudes dans une lettre envoyée au Ministère en mars 2019. En outre, ce consortium a publié une fiche de renseignements à l’intention des décideurs en septembre 2019, intitulée « Comparing Saskatchewan and Federal Oil and Gas Methane Emissions Regulations » (PDF, disponible en anglais seulement), qui comparait le règlement sur les émissions de méthane provenant du secteur gazier et pétrolier de la Saskatchewan et le Règlement du gouvernement fédéral. Il y était décrit de façon qualitative les domaines relevant de la Saskatchewan, qui de leur point de vue, nécessitent une grande amélioration par rapport au Règlement fédéral.

Plus précisément, il y était critiqué que le gouvernement de la Saskatchewan ne prenait pas de mesures particulières pour réduire les émissions provenant de fuites des installations pétrolières, des dispositifs pneumatiques et des réservoirs de stockage, et n’avait pas mis à jour les exigences existantes concernant les mesures et la production de rapports. Ces critiques ont été faites avant l’adoption des directives de la Saskatchewan, lesquelles exigent des mesures visant à réduire les émissions à la complétion des puits, au cours des évacuations de routine et du torchage des installations, à contrôler les émissions fugitives des installations gazières et à améliorer la quantification de gaz connexes aux installations de pétrole lourd.

Commentaires reçus lors de la période de consultation publique de 60 jours à la suite de la publication de l’accord d’équivalence proposé et du projet de décret dans la Partie I de la Gazette du Canada

Un avis de disponibilité de l’accord d’équivalence proposé et du projet de décret a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada le 16 mai 2020. Ils ont également été affichés sur le site Web du Registre de la LCPE du Ministère afin de sensibiliser largement le public au fait qu’ils étaient à la disposition du public pour commentaires. Le Ministère a également informé un groupe ciblé d’intervenants clés de la période de commentaires applicable. Le Ministère a reçu au total sept soumissions de divers intervenants, y compris l’industrie pétrolière et gazière et les associations industrielles, les ONGE et un membre du Parlement (MP).

Dans l’ensemble, les commentaires reçus au cours de la période de commentaires étaient similaires à ceux reçus avant la publication du projet de décret. Les intervenants de l’industrie ont confirmé leur soutien au Décret et à l’accord d’équivalence. Bien que les observations des ONGE n’aient pas contesté l’analyse du Ministère selon laquelle le Règlement et les directives de la Saskatchewan permettraient des réductions équivalentes des émissions de méthane, elles ont soulevé des préoccupations concernant l’engagement du Canada en matière de méthane pour 2025, les dispositions d’application, et les mesures d’allégement temporaires mises en place par le gouvernement de la Saskatchewan en réponse à la pandémie de la COVID-19.

Aperçu des commentaires reçus et des réponses spécifiques aux intervenants

Les réponses du Ministère à tous les commentaires relatifs au projet d’accord ont été publiées dans le Registre de la LCPE. Les commentaires et les réponses des parties prenantes sont résumés ci-dessous.

Appui aux accords d’équivalence

Plusieurs intervenants de l’industrie ont appuyé l’accord d’équivalence proposé et le décret proposé et ont exprimé leur appui aux règlements provinciaux dans le secteur pétrolier et gazier en amont. Des préoccupations ont été soulevées quant à la possibilité de la duplication des règlements en l’absence d’un accord d’équivalence, car des régimes de réglementation parallèles (fédéral et provincial) augmenteraient le coût de la conformité et créeraient un environnement réglementaire plus complexe.

Impact des mesures d’allégement réglementaire temporaires liées à la COVID-19 sur l’équivalence

En avril 2020, le gouvernement de la Saskatchewan a annoncé des mesures d’allégement réglementaire temporaires (Temporary Regulatory Relief Measures [PDF, disponible en anglais seulement]) pour donner un pouvoir discrétionnaire d’application des règlements pétroliers et gaziers sur les puits, les installations et les pipelines de pétrole et de gaz en réponse aux défis économiques auxquels l’industrie pétrolière et gazière de la Saskatchewan est confrontée à la suite de la pandémie de la COVID-19 et la baisse des prix du pétrole. Les ONGE ont exprimé de l’inquiétude quant au fait que ces mesures d’allégement réglementaire temporaires pourraient entraîner des réductions d’émissions de méthane plus faibles en 2020, ce qui pourrait entraîner des réductions insuffisantes au cours de la période 2020-2024 par rapport à la réglementation fédérale. Ils ont proposé d’ajouter une clause à l’accord stipulant que des mesures temporaires de suspension des exigences réglementaires déclencheraient un examen fédéral des résultats des émissions afin d’évaluer la nécessité d’une rigueur accrue des exigences provinciales.

Le Ministère a effectué une analyse de scénarios pour estimer les effets potentiels des mesures d’allégement réglementaires temporaires sur les émissions de méthane tout au long de la période d’équivalence. En vertu des mesures d’allégement réglementaire temporaires de la Saskatchewan, les inspections LDAR ont été exemptées du 1er mars 2020 au 1er septembre 2020, lorsque la réalisation de l’inspection présentait un risque pour la santé et la sécurité humaine. De plus, en date du 1er septembre 2020, les installations d’équipement des puits et des installations et les autres travaux sur le terrain, retardés en raison de la pandémie de la COVID-19 ont repris référence 3. De plus, en vertu de l’alinéa 28(1)c) du Règlement fédéral, les exigences LDAR ne s’appliquent pas lorsqu’une inspection de l’équipement poserait un risque grave pour la santé ou la sécurité humaine. Dans le cas où les inspections LDAR ne sont pas effectuées, les exploitants de l’installation doivent faire un dossier, comme l’exige le paragraphe 28(2), détaillant les circonstances.

En utilisant le cas de référence 2019 du Ministère, l’analyse montre que lorsque les inspections LDAR et les mesures visant à réduire les émissions de ventilation ne se produisent pas pendant la majorité de 2020, le Règlement et les directives de la Saskatchewan permettent toujours d’obtenir des réductions d’émissions de méthane équivalentes par rapport au Règlement fédéral au cours de la période de l’accord d’équivalence. L’accord d’équivalence n’a pas été modifié en raison des commentaires des parties prenantes.

Engagement fédéral de réduction du méthane d’ici 2025

Les documents méthodologiques récemment publiés concernant les accords d’équivalence pour les provinces de la Colombie-Britannique, de l’Alberta et de la Saskatchewan ont fait craindre aux ONGE que le gouvernement du Canada n’atteigne plus son objectif national de réduction des émissions de méthane. Les ONGE croient que le Règlement fédéral doit être mis à jour et qu’un nouvel accord d’équivalence doit être négocié si les émissions nationales de méthane prévues continuent de dépasser l’objectif.

Le Canada reste déterminé à réduire les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier de 40 % à 45 % par rapport aux niveaux de 2012 d’ici 2025 en tant qu’élément important du plan climatique du Canada. Plusieurs facteurs peuvent modifier le pourcentage de réduction projeté vers l’objectif 2025 atteint par des mesures réglementaires, y compris des changements dans les prévisions de production et des mises à jour des niveaux d’émissions de référence résultant de l’incorporation des dernières données. Le Ministère met à jour annuellement son analyse des impacts projetés de la réglementation sur le méthane pour incorporer les dernières données et s’aligner sur le dernier scénario de référence des émissions de GES du Ministère. De plus, comme le Canada a adopté un objectif national de réduction des émissions de méthane, les réductions d’émissions en Saskatchewan ne représentent qu’un seul contributeur à cet objectif. De plus, le Décret suspendant le Règlement fédéral en Saskatchewan est appuyé par un accord d’équivalence, qui sera révisé annuellement, y compris un examen des estimations d’émissions.

Le Ministère continuera de surveiller les tendances des émissions et de fournir publiquement des renseignements à jour dans les rapports sur les résultats ministériels qui sont déposés au Parlement chaque automne. Les résultats atteints par la mise en œuvre du Règlement fédéral sur le méthane sont inclus dans ce rapport dans la section « Règlements pour réduire les GES et soutenir l’action climatique ».

Approche réglementaire

Une soumission reçue d’un MP a mis l’accent sur l’approche axée sur les résultats du régime de la Saskatchewan, soulignant que même avec l’adoption des directives de la Saskatchewan, l’utilisation continue des systèmes de déclaration et de mesure actuels pourrait entraîner une sous-déclaration des émissions de méthane et donc diminuer les réductions des émissions de méthane. Bien que le MP ait reconnu que les directives de la Saskatchewan entraîneront des réductions des émissions de méthane provenant de sources fugitives, il a indiqué que les exigences en matière d’émissions fugitives ne sont pas suffisamment strictes, ce qui pourrait entraîner des fuites de méthane inutiles.

Le Ministère a modélisé les dispositions réglementaires provinciales et fédérales de manière cohérente. Ce modèle a déterminé que les exigences du Règlement et des directives de la Saskatchewan devraient entraîner des réductions d’émissions supérieures à celles du Règlement fédéral dans la province au cours de la période d’analyse du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2024.

Bien que les dispositions réglementaires individuelles du régime de réglementation provincial ne soient pas harmonisées précisément avec le Règlement fédéral, le Ministère a déterminé que les résultats environnementaux sous les régimes fédéraux et provinciaux sont équivalents pendant la durée de l’accord.

Des obligations importantes de partage de l’information sont incluses dans l’accord. Le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Saskatchewan se rencontreront chaque année pour examiner la mise en œuvre du régime provincial et les progrès réalisés dans le cadre de l’accord.

Renouvellement de l’accord d’équivalence

Le MP a également fait remarquer que même si les perspectives de réduction des émissions sur cinq ans (2020-2024) sont équivalentes, les réductions d’émissions projetées à long terme (2025-2029) ne le sont pas. L’écart dans les réductions d’émissions à long terme a été interprété comme le fait que le gouvernement de la Saskatchewan reportait les mesures visant à réduire les émissions de méthane.

De plus, les ONGE ont fait remarquer que si le gouvernement de la Saskatchewan souhaitait conclure un accord d’équivalence subséquent avec le gouvernement du Canada, le Règlement et les directives de la Saskatchewan devraient être améliorés pour obtenir les mêmes réductions d’émissions de méthane que le Règlement fédéral.

Dans le cadre de l’accord d’équivalence, le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Saskatchewan ont convenu de revoir l’accord chaque année. À la demande de la province, le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Saskatchewan peuvent négocier et conclure une autre entente qui entrera en vigueur après 2024 si les exigences de l’article 10 de la LCPE sont respectées, y compris un résultat environnemental équivalent.

Programme de sanctions et d’application de la loi

Un ONGE s’est dit préoccupé par le fait que le régime proposé par la Saskatchewan n’est pas équivalent en ce qui concerne les sanctions applicables en vertu du Règlement fédéral. Il estime que le régime de sanctions prévu par le Règlement de la Saskatchewan pourrait ne pas suffire à dissuader la répétition des infractions.

Les sanctions et pénalités sous le régime provincial ont été envisagées dans le contexte de l’accord d’équivalence. Le Ministère est convaincu que la mise en œuvre du régime de la Saskatchewan, en particulier les dispositions pertinentes de la Oil and Gas Conservation Act provinciale et du Règlement de la Saskatchewan, est suffisante pour assurer un résultat environnemental comparable à celui du Règlement fédéral.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

En Saskatchewan, les installations soumises au Règlement fédéral ont été relevées sur les terres de réserve de 11 Premières Nations. Le Décret suspendra l’application du Règlement fédéral en Saskatchewan, et touchera notamment les installations situées sur des terres de réserve. Il est prévu que des résultats environnementaux équivalents seront obtenus avec le Règlement et les directives de la Saskatchewan. Par ailleurs, le Décret devrait entraîner des économies supplémentaires pour les installations soumises au Règlement fédéral, notamment celles gérées par des peuples autochtones. À la publication de l’accord d’équivalence et du Décret, les organisations autochtones nationales et les Premières Nations assujetties au Règlement fédéral ont été notifiées, dans la mesure du possible, et invitées à fournir leurs commentaires. Aucun commentaire n’a été reçu. Le Décret ne devrait avoir aucune incidence sur les obligations découlant de traités modernes.

Choix de l’instrument

Le décret est le seul instrument réglementaire que le gouverneur en conseil peut prendre en vertu de la LCPE pour déclarer que le Règlement fédéral ne s’applique pas à la Saskatchewan. Des options non réglementaires comme la conformité volontaire ou un code de pratique ne sont donc pas des instruments adaptés pour l’atteinte de l’objectif.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Le Règlement et les directives de la Saskatchewan réglementeront les émissions de méthane avec un degré de rigueur équivalent au Règlement fédéral, tout en tenant compte des caractéristiques spécifiques de l’industrie pétrolière et gazière de la Saskatchewan. De plus, le Décret suspendra les exigences du Règlement fédéral en Saskatchewan, réduisant ainsi le chevauchement des règlements et les exigences en matière de production de rapports. Par conséquent, il est prévu que le Décret entraîne des économies quant aux coûts de conformité et d’administration différentiels.

Il est également prévu que le gouvernement fédéral réalise des économies de coûts différentiels découlant de l’annulation d’activités administratives visant l’application de la loi, la promotion de la conformité et l’administration du Règlement fédéral en Saskatchewan. Ces économies sont estimées à environ 410 500 $ sur une période de cinq ans référence 4.

Lentille des petites entreprises

Le Règlement fédéral exempte les installations qui produisent ou reçoivent moins de 60 000 mréférence 3 de gaz d’hydrocarbures par année pour limiter les répercussions sur les petites entreprises. Celles-ci possèdent toutefois des installations qui dépassent ce seuil. En 2018, le Ministère a recensé 111 petites entreprises de la Saskatchewan qui seraient touchées par le Règlement fédéral. La réduction du chevauchement des règlements et des exigences en matière de production de rapports engendrée par la suspension des exigences du Règlement fédéral en Saskatchewan fera en sorte que le Décret entraînera également des économies pour les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

Le Décret occasionnera une réduction des coûts d’administration des installations pétrolières et gazières imposés par le Règlement fédéral et entraînera une « suppression » en vertu de la règle du « un pour un ». Les installations pétrolières et gazières de la Saskatchewan n’auront plus à se conformer aux exigences administratives du Règlement fédéral, ce qui générera des économies moyennes de 386 793 $ par année. Les économies moyennes quant aux coûts d’administration seront d’environ 2 015 $ par entreprise référence 5.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Au Canada, la protection de l’environnement est une responsabilité partagée. Afin d’éviter le chevauchement des règlements, l’article 10 de la LCPE permet les accords d’équivalence, accompagnés d’un décret suspendant l’application d’un règlement fédéral dans un territoire donné.

Le gouvernement de la Saskatchewan a mis en place des exigences réglementaires finales applicables au secteur pétrolier et gazier pour réduire l’évacuation des gaz, imposer un programme de détection et de réparation des fuites dans les installations gazières (unités gazières, usines à gaz et réseaux collecteurs de gaz). Il a également mis en place des restrictions sur le torchage temporaire pendant la complétion de puits. Le Ministère considère que le Règlement et les directives adoptés par décret par le gouvernement de la Saskatchewan répondent aux exigences de la LCPE pour la période d’équivalence proposée. Par conséquent, le ministre de l’Environnement a recommandé l’adoption du Décret suspendant l’application du Règlement fédéral en Saskatchewan.

Le Décret couvrira la même période que celle prévue dans l’accord d’équivalence, qui se termine le 31 décembre 2024, et des réductions d’émissions équivalentes seront atteintes sous le Règlement et les directives de la Saskatchewan au cours de la période d’équivalence. Ainsi, les engagements internationaux du Canada réduisant les émissions de méthane de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2012 d’ici 2025 ne seront pas touchés, et il est prévu que les engagements pris par le Canada dans le cadre de l’Accord de Paris ne seront pas affectés.

Évaluation environnementale stratégique

Le Règlement fédéral a été élaboré en fonction du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Une évaluation environnementale stratégique (EES) a été réalisée pour ce cadre en 2016. Selon cette EES, il a été conclu que les projets élaborés en fonction du cadre réduiront les émissions de GES et sont conformes à l’objectif de la Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada : 2016-2019 (PDF) visant à adopter des mesures efficaces pour lutter contre les changements climatiques. Le Décret occasionnera une diminution des émissions des composés organiques volatils.

Analyse comparative entre les sexes plus

Nous n’avons relevé aucune incidence de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) attribuable au Décret.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le Décret déclare que les dispositions du Règlement fédéral ne s’appliquent pas en Saskatchewan à compter de la date d’entrée en vigueur du Décret, à l’exception des installations expressément exemptées. Une fois le Décret entré en vigueur, le Règlement fédéral ne s’appliquera plus aux installations pétrolières et gazières de la Saskatchewan, à l’exception des installations qui sont des ouvrages ou des entreprises de compétence fédérale, ce qui comprend les pipelines interprovinciaux.

Personnes-ressources

Magda Little
Directrice
Division du pétrole, du gaz et de l’énergie de remplacement
Direction de l’énergie et des transports
Direction générale de la protection de l’environnement
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.methane-methane.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de la valuation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Environnement et Changement climatique Canada
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca