ARCHIVÉE — Vol. 145, no 50 — Le 10 décembre 2011

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Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Fondement législatif

Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Ministères responsables

Ministère de l’Environnement et ministère de la Santé

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Question et objectifs

Les Canadiens dépendent des substances chimiques utilisées dans des centaines de produits, que ce soit sur le plan médical, informatique, de la fabrication de tissus ou de combustibles. Malheureusement, certaines substances chimiques peuvent avoir des effets nocifs sur l’environnement et la santé humaine si elles sont libérées dans l’environnement en certaines quantités ou à certaines concentrations. L’évaluation scientifique de l’hexabromocyclododécane (HBCD) révèle que la substance présente des caractéristiques de toxicité aussi bien chez les espèces aquatiques que terrestres et a conclu que l’hexabromocyclododécane pénètre dans l’environnement en une quantité, à une concentration ou dans des conditions de nature à avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique, comme le définit l’alinéa 64a) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE (1999) ou la Loi].

Le projet de décret intitulé Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [ci-après appelé « projet de décret »], établi en vertu du paragraphe 90(1) de la LCPE (1999), a pour objet d’inscrire l’hexabromocyclododécane, dont la formule chimique est C12H18Br6, sur la Liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE (1999), conformément à la recommandation du rapport d’évaluation préalable scientifique.

Cet ajout de substance permet au ministre de l’Environnement et au ministre de la Santé (les ministres) d’établir des règlements ou des instruments proposés afin de gérer les risques pour la santé humaine et l’environnement que présente cette substance en vertu de la LCPE (1999). Les ministres peuvent toutefois choisir d’établir des instruments ne relevant pas de la LCPE (1999) pour gérer ces risques.

Description et justification

Contexte

On rapporte qu’environ 23 000 substances (souvent appelées substances « existantes ») ont été utilisées au Canada entre le 1er janvier 1984 et le 31 décembre 1986. Ces substances se retrouvent sur la Liste intérieure (LI), et bon nombre d’entre elles n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation pour savoir si elles remplissent les critères de toxicité énoncés dans l’article 64 de la LCPE (1999). Conformément à l’article 73 de la Loi, toute substance figurant sur la Liste intérieure doit faire l’objet d’une « catégorisation » pour déterminer celles qui présentent le plus fort risque d’exposition pour la population générale et celles qui sont jugées persistantes ou bioaccumulables et intrinsèquement toxiques pour les humains et les organismes non humains. Conformément à l’article 74 de la LCPE (1999), les substances qui répondent aux critères de catégorisation doivent subir une évaluation afin de déterminer si elles satisfont à l’un ou plusieurs des critères décrits dans l’article 64.

Les ministres ont complété le processus de catégorisation en septembre 2006. Parmi les quelque 23 000 substances inscrites sur la Liste intérieure, il a été déterminé qu’environ 4 300 nécessitaient une attention plus poussée.

Avant l’exercice de catégorisation, un projet pilote d’évaluation préalable a été lancé par Environnement Canada et Santé Canada en 2001. Le projet pilote a été entrepris dans le but de réaliser les objectifs suivants :

  • raffiner le processus d’évaluation préalable;
  • élaborer et adopter de nouveaux outils et de nouvelles approches pour les évaluations préalables;
  • constituer des approches afin d’établir des priorités pour les évaluations préalables;
  • faire participer les intervenants à ces nouvelles approches et à l’établissement de priorités.

Au départ, le projet pilote a identifié 123 substances, notamment l’hexabromocyclododécane (HBCD), qui, selon les prévisions, devraient répondre aux critères de catégorisation pour les raisons suivantes :

  • elles sont persistantes ou bioaccumulables et intrinsèquement toxiques pour les humains et les organismes non humains;
  • le potentiel d’exposition des Canadiens est élevé.

Par conséquent, une évaluation préalable a été amorcée pour le HBCD dans le cadre de ce projet pilote. De plus, l’exercice de catégorisation a permis de confirmer le caractère hautement prioritaire du HBCD pour l’évaluation des risques écologiques, puisqu’il répond aux critères liés à la persistance, au potentiel de bioaccumulation et à la toxicité intrinsèque pour les organismes aquatiques.

Sur le plan international, l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) a annoncé son intention d’interdire la commercialisation du HBCD (y compris l’importation de produits en contenant). À compter de juin 2011, toute personne qui souhaite produire ou importer du HBCD, ou un produit en contenant, doit soumettre une déclaration à l’ECHA. Les entreprises peuvent faire une demande d’autorisation en application de la réglementation REACH pour continuer d’utiliser le HBCD et les produits qui en contiennent après le milieu de l’année 2013, période à laquelle l’interdiction entrerait en vigueur. Des pays européens individuels comme le Danemark, l’Allemagne, la Norvège et la Suède prennent également des mesures concernant le HBCD.

Les États-Unis ont publié un plan d’action pour le HBCD, dans lequel ils indiquent qu’ils envisagent de prendre des mesures en vertu de la Toxic Substances Control Act pour gérer la fabrication, le traitement, la distribution dans le commerce et l’utilisation du HBCD. L’Environmental Protection Agency des États-Unis a établi un partenariat en vertu du programme d’écoconception pour déterminer et évaluer des produits de remplacement du HBCD. Les résultats de ce projet sont attendus pour décembre 2013.

Le HBCD a été choisi par la Norvège en 2008 pour figurer dans la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. Le travail visant à appuyer cette proposition est toujours en cours et, en 2013, l’inscription du HBCD sur la liste pourrait être examinée par la Conférence des Parties. Cela dépendrait des résultats de l’évaluation de la gestion des risques qui sera abordée lors de la septième réunion du comité d’examen sur les polluants organiques persistants qui se déroulera en octobre 2011. De plus, la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-ONU) a convenu que le HBCD devrait être considéré comme un polluant organique persistant comme le définit le Protocole sur les polluants organiques persistants. Des options de gestion des risques font actuellement l’objet de discussion dans le cadre du Protocole.

L’évaluation préalable du HBCD a été effectuée afin d’établir si la substance répond aux critères énoncés dans l’article 64 de la LCPE (1999), c’est-à-dire pour vérifier si la substance pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement en une quantité, à une concentration ou dans des conditions qui peuvent :

  • avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique;
  • mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie;
  • constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaines.

Lorsqu’il est établi qu’une substance satisfait à un ou à plusieurs des critères indiqués à l’article 64, on peut recommander qu’elle soit ajoutée à l’annexe 1 de la LCPE (1999).

L’inscription d’une substance à l’annexe 1 permet aux ministres d’élaborer des instruments de gestion des risques afin de s’acquitter de leurs obligations en vertu de l’article 91 de la LCPE (1999) [proposer un règlement ou d’autres instruments réglementaires dans les deux ans qui suivent la publication de la décision relative à l’évaluation finale et mettre au point l’instrument 18 mois plus tard]. La Loi permet l’élaboration d’instruments de gestion des risques (comme des règlements, des directives ou des codes de pratique) afin de protéger l’environnement et la santé humaine. Ces instruments peuvent être élaborés en vue de contrôler tous les aspects du cycle de vie d’une substance, depuis la recherche et le développement jusqu’à l’élimination finale ou au recyclage, en passant par la fabrication, l’utilisation, le stockage et le transport. Un document proposant une approche de gestion des risques et indiquant le centre de préoccupation des activités de gestion des risques du gouvernement a été préparé pour le HBCD et est disponible en ligne sur le site Web des substances chimiques à l’adresse www.chemicalsubstanceschimiques.gc.ca/challenge-defi/hexabromo-fra.php.

L’ébauche d’évaluation préalable visant le HBCD a été publiée sur le site Web des substances chimiques et l’énoncé recommandant l’ajout à l’annexe 1 a été publié dans la Partie Ⅰ de la Gazette du Canada, le 28 août 2010, en vue d’une période de commentaires du public de 60 jours (www.chemicalsubstanceschimiques.gc.ca/challenge-defi/hexabromo-fra.php).

Le résumé et les conclusions de l’évaluation, ainsi qu’un aperçu des observations de la population reçues au cours de la période de commentaires du public sont présentés ci-dessous.

Description des substances, résumé des évaluations et conclusion

Le HBCD est principalement utilisé comme produit ignifuge dans les mousses de polystyrène qui servent d’isolant thermique dans l’industrie de la construction. Il est également utilisé comme produit ignifuge pour les textiles de mobilier rembourré résidentiel et commercial, des sièges dans l’industrie du transport, des revêtements muraux et des rideaux. Il est également ajouté parfois aux liants pour la peinture au latex, aux adhésifs et aux peintures, au polystyrène choc et aux résines styrène acrylonitrile pour l’équipement électronique et électrique.

Les données disponibles indiquent que la demande en HBCD a augmenté depuis 2000. La demande mondiale a été estimée à 16 700 tonnes en 2001, ce qui représentait 8,2 % de la demande totale d’ignifugeants bromés cette année-là, plaçant alors le HBCD au troisième rang dans la production mondiale d’ignifugeants bromés. La demande mondiale en HBCD a augmenté au cours des deux années suivantes; on l’a estimée à 21 400 tonnes par année en 2002 et à 22 000 tonnes par année en 2003. Selon les résultats d’une enquête menée pour l’année 2000 dans l’Avis concernant certaines substances inscrites sur la Liste intérieure des substances, publié en vertu de l’article 71, il n’y a eu aucune fabrication de HBCD au Canada en 2000. Les quantités importées au Canada cette année-là étaient de l’ordre de 100 000 à 1 000 000 kg.

Les études relatives à la surveillance environnementale et aux échantillonnages documentent la présence du HBCD dans beaucoup de milieux, notamment l’air, l’eau, le sol, les sédiments, le biote et les biosolides des eaux usées. Les concentrations les plus élevées dans l’environnement ont été déclarées près des sources urbaines et industrielles. Des analyses de carottes de sédiments indiquent clairement une augmentation des concentrations de HBCD depuis les années 1970, ce qui confirme la stabilité de la substance dans les sédiments profonds pouvant atteindre des périodes de plus de 30 ans. De même, des données confirment l’augmentation des concentrations de HBCD dans le biote en Amérique du Nord et en Europe, à la fois au sein des espèces et le long des chaînes alimentaires.

Le HBCD s’est révélé toxique pour les espèces aquatiques et terrestres et il a des effets nocifs importants sur la survie, la reproduction et le développement des algues, des daphnies et des vers annelés. Des études récentes indiquent également des effets toxicologiques potentiels chez les poissons et les mammifères. Des preuves scientifiques indiquent également que le HBCD est persistant dans l’environnement, qu’il est bioaccumulable dans les organismes et bioamplifié dans les réseaux trophiques au Canada et à l’échelle internationale.

Lorsqu’ils sont examinés par rapport au potentiel de rejet ou de formation dans l’environnement ainsi qu’au potentiel de toxicité pour des organismes vivants, les indices selon lesquels une substance est très persistante et bioaccumulable en vertu du Règlement sur la persistance et la bioaccumulation de la LCPE (1999) constituent un signal fort que la substance à l’étude peut pénétrer dans l’environnement dans des conditions de nature à avoir des effets nocifs à long terme sur l’environnement. Les substances persistantes demeurent longtemps dans l’environnement après y avoir été rejetées, ce qui accroît l’ampleur et la durée possibles de l’exposition. Celles dont la demi-vie dans l’air et l’eau est longue et qui sont sujettes à se répartir en proportions appréciables dans ces milieux peuvent causer une contamination étendue. Par ailleurs, le rejet de faibles quantités de substances bioaccumulables peut donner lieu à des concentrations élevées de ces substances dans les organismes exposés. Les substances fortement bioaccumulables et persistantes sont particulièrement préoccupantes en raison de la bioamplification possible dans les réseaux trophiques, ce qui peut entraîner une exposition interne très élevée en particulier chez les prédateurs des niveaux trophiques supérieurs. Par ailleurs, l’analyse des quotients de risque a permis de déterminer que les concentrations de HBCD dans l’environnement au Canada peuvent nuire aux populations d’organismes pélagiques et benthiques, puisque les quotients de risque étaient supérieurs à un. Bien que les quotients de risque ne soient pas supérieurs à un pour les organismes du sol et les espèces sauvages, il faut considérer le fait que même la présence de petites quantités de HBCD dans l’environnement mérite qu’on s’en préoccupe à la lumière de solides données établissant que la substance y est persistante et bioaccumulable.

Conclusion

Selon les renseignements disponibles, il est proposé de conclure que le HBCD pénètre dans l’environnement en une quantité, à une concentration ou dans des conditions de nature à avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique comme le définit l’alinéa 64a) de la LCPE (1999). Par conséquent, il a été proposé qu’on l’ajoute à l’annexe 1 de la LCPE (1999).

La présence du HBCD dans l’environnement résulte surtout de l’activité humaine et les données disponibles sur la persistance et la bioaccumulation indiquent que cette substance répond au critère énoncé dans le Règlement sur la persistance et la bioaccumulation de la LCPE (1999). Cette substance répond donc au critère de mise en place de la quasi-élimination des rejets dans l’environnement, conformément au paragraphe 77(4).

Le rapport final d’évaluation préalable, le document relatif à l’approche de gestion des risques proposée et les réponses complètes aux commentaires reçus sur le HBCD ont été publiés et peuvent être obtenus à partir du site Web portant sur les substances chimiques à l’adresse www.substanceschimiques.gc.ca, ou auprès de la Division de la mobilisation et de l’élaboration de programmes, Gatineau (Québec) K1A 0H3, 819-953-7155 (télécopieur), substances@ec.gc.ca (courriel).

Solutions envisagées

Après une évaluation menée en vertu de la LCPE (1999), il est possible de prendre l’une des mesures suivantes :

  • inscrire la substance sur la Liste des substances d’intérêt prioritaire (lorsque des renseignements supplémentaires sont nécessaires pour déterminer si une substance répond ou non aux critères énoncés à l’article 64);
  • ne rien faire à l’égard de la substance;
  • recommander son inscription sur la Liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la Loi et, s’il y a lieu, mettre en œuvre sa quasi-élimination.

Dans le rapport final d’évaluation préalable, il a été conclu que le HBCD pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement en une quantité, à une concentration ou dans des conditions de nature à avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur sa diversité biologique au sens de l’alinéa 64a) de la LCPE (1999). Par conséquent, la meilleure solution consiste à inscrire cette substance à l’annexe 1 afin de permettre la création de règlements ou d’autres instruments de gestion des risques.

Avantages et coûts

L’évaluation préalable a conclu que le HBCD répond aux critères énoncés dans l’alinéa 64a) et a recommandé l’inscription de la substance à l’annexe 1 de la Loi. Cet ajout permet aux ministres d’établir des règlements ou des instruments proposés afin de gérer les risques que présente cette substance en vertu de la LCPE (1999). Ceux-ci incluent des instruments tels que les plans de prévention de la pollution, les lignes directrices ou les codes de pratique. Les ministres peuvent toutefois choisir d’établir des instruments ne relevant pas de la Loi pour aider à protéger la santé humaine et l’environnement. Au cours de l’établissement de ces mesures proposées, les ministres feront une évaluation des coûts et avantages et consulteront le public et d’autres parties intéressées.

Consultation

Les ministres ont publié, le 28 août 2010, dans la Partie Ⅰ de la Gazette du Canada, un résumé de l’évaluation scientifique du HBCD, en vue d’une période de commentaires du public de 60 jours. Le même jour a aussi été publié le document sur le cadre de gestion des risques, où sont décrites les options préliminaires examinées pour la gestion du HBCD que l’on propose de considérer comme toxique au sens de l’article 64 de la LCPE (1999). Préalablement, Environnement Canada et Santé Canada avaient informé le gouvernement des provinces et des territoires, par l’intermédiaire du Comité consultatif national (CCN) de la LCPE, de la publication du rapport d’évaluation préalable, des documents sur le cadre de gestion des risques et de la période de commentaires du public mentionnée ci-dessus. Le CCN de la LCPE n’a fait part d’aucun commentaire.

Au cours de la période de commentaires du public de 60 jours, quatre associations industrielles ont présenté un total de six soumissions, deux entreprises en ont présenté trois et quatre organisations non gouvernementales en ont présenté trois (voir référence 1). Tous les commentaires ont été considérés dans l’élaboration de l’évaluation finale.

Des commentaires ont également été reçus au sujet du document sur le cadre de gestion des risques. Ils ont été considérés dans l’élaboration du document sur les approches de gestion des risques proposées, lequel fera aussi l’objet d’une période de commentaires du public de 60 jours.

Les paragraphes ci-dessous sont un résumé de quelques commentaires clés liés à l’évaluation scientifique du HBCD, ainsi que des réponses à ces commentaires. Les réponses complètes aux commentaires reçus sont disponibles sur le site Web des substances chimiques du gouvernement du Canada et peuvent aussi être obtenues en communiquant avec les services compétents par la poste, par télécopieur ou par courriel aux coordonnées susmentionnées.

Commentaire : Un fabricant a indiqué qu’il n’était pas d’accord avec l’interprétation de l’ébauche d’évaluation concernant les données de produits de dégradation, en particulier les données sur la persistance du cyclododéca-1,5,9-triène. Dans son commentaire, cette personne a maintenu que les études citées dans l’évaluation préalable démontraient que le cyclododéca-1,5,9-triène n’est pas persistant.

Réponse : Le manque de données sur la minéralisation complète du HBCD, ainsi que d’autres facteurs, appuie la conclusion selon laquelle il persiste dans les sédiments. L’évaluation s’est intéressée aux produits de dégradation primaire du HBCD (par exemple le cyclododéca-1,5,9-triène) dans les sédiments afin de caractériser entièrement les répercussions écologiques potentielles du HBCD. Les études citées dans l’évaluation préalable ont démontré que le cyclododéca-1,5,9-triène est sujet à une dégradation primaire et que les faibles concentrations du cyclododéca-1,5,9-triène se biodégradent en dioxyde de carbone dans des conditions d’essai de biodégradation aérobie améliorées. Toutefois, aucun renseignement n’est disponible sur la biodégradation du cyclododéca-1,5,9-triène dans des conditions de faible teneur en oxygène, car ces conditions prévalent dans les couches inférieures du sol et dans les sédiments (où le HBCD a tendance à se répartir). Environnement Canada reconnaît qu’en raison des renseignements limités, la stabilité du cyclododéca-1,5,9-triène demeure incertaine dans les sédiments. L’évaluation finale a été modifiée afin de refléter clairement que la stabilité du cyclododéca-1,5,9-triène dans les sédiments demeure incertaine en raison des renseignements limités à ce sujet.

Commentaire : Un fabricant industriel et deux organisations non gouvernementales ont indiqué qu’il est nécessaire d’apporter plus de détails sur l’exposition par voie orale liée au scénario de mâchonnement des textiles des nourrissons et des tout-petits.

Réponse : L’exposition par voie orale liée au scénario de mâchonnement des textiles a été mise à jour dans le rapport d’évaluation préalable et deux approches visant à caractériser l’exposition potentielle par voie orale causée par les textiles sont présentées.

Commentaire : Quatre organisations non gouvernementales ont indiqué que l’évaluation du HBCD ne tient pas compte des populations vulnérables, y compris les populations de l’Arctique.

Réponse : Le gouvernement du Canada n’est pas d’accord et a précisé que l’information et l’approche utilisées pour l’évaluation du HBCD incluaient les milieux naturels et les données sur la biosurveillance humaine de l’Arctique canadien, l’utilisation de commentaires prudents, la réalisation d’évaluations de l’exposition en fonction de l’âge et la prise en compte des étapes de vie vulnérables dans le choix des effets critiques pour la caractérisation des risques pour la santé humaine.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le projet de décret permettrait d’ajouter le HBCD à l’annexe 1 de la LCPE (1999), permettant ainsi aux ministres de répondre à leur obligation de publier les règlements ou autres instruments de gestion proposés dans les 24 mois qui suivent la publication de l’évaluation préalable finale, prévue à l’automne 2013. En outre, les instruments de gestion des risques seront finalisés dans les 18 mois suivant la publication de la proposition, qui se fera au printemps 2015. L’élaboration d’un plan de mise en œuvre, d’une stratégie de conformité ou l’établissement de normes de service ne sont pas considérés comme nécessaires sans proposition précise de gestion des risques. Le gouvernement entreprendra une évaluation appropriée de la mise en œuvre, de la conformité et de l’application pendant l’élaboration d’un projet de règlement ou d’instruments de contrôle proposés qui s’appliquent aux mesures de prévention ou de contrôle à l’égard du HBCD.

Personnes-ressources

  • Greg Carreau
    Directeur exécutif par intérim
    Division de la mobilisation et de l’élaboration de programmes
    Environnement Canada
    Gatineau (Québec)
    K1A 0H3

  • Ligne d’information de la gestion des substances
    Téléphone : 1-800-567-1999 (sans frais au Canada)
    Téléphone : 819-953-7156 (extérieur du Canada)
    Télécopieur : 819-953-7155
    Courriel : substances@ec.gc.ca

  • Michael Donohue
    Bureau de gestion du risque
    Santé Canada
    Ottawa (Ontario)
    K1A 0K9
    Téléphone : 613-948-2585
    Télécopieur : 613-952-8857
    Courriel : michael.donohue@hc-sc.gc.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné, conformément au paragraphe 332(1) (voir référence a) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (voir référence b), que le gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre de l’Environnement et de la ministre de la Santé et en vertu du paragraphe 90(1) de cette loi, se propose de prendre le Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), ci-après.

Les intéressés peuvent présenter au ministre de l’Environnement, dans les soixante jours suivant la date de publication du présent avis, leurs observations au sujet du projet de décret ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution de la commission de révision prévue à l’article 333 de cette loi. Ils sont priés d’y citer la Gazette du Canada Partie Ⅰ, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout par la poste au directeur exécutif, Division de la mobilisation et de l’élaboration de programmes, ministère de l’Environnement, Gatineau (Québec) K1A 0H3, par télécopieur au 819-953-7155 ou par courriel à substances@ ec.gc.ca.

Quiconque fournit des renseignements au ministre peut en même temps présenter une demande de traitement confidentiel aux termes de l’article 313 de cette loi.

Ottawa, le 1er décembre 2011

Le greffier adjoint du Conseil privé
JURICA ČAPKUN

DÉCRET D’INSCRIPTION D’UNE SUBSTANCE TOXIQUE À L’ANNEXE 1 DE LA LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (1999)

MODIFICATION

1. L’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (voir référence 2) est modifiée par adjonction de ce qui suit :

Hexabromocyclododécane, dont la formule moléculaire est C12H18Br6

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement.

[50-1-o]