ARCHIVÉE — Vol. 146, no 7 — Le 28 mars 2012

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Enregistrement

DORS/2012-41 Le 15 mars 2012

LOI FÉDÉRALE SUR L’AIDE FINANCIÈRE AUX ÉTUDIANTS

Règlement modifiant le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants

C.P. 2012-290 Le 15 mars 2012

Sur recommandation de la ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences et en vertu de l’article 15 (voir référence a) de la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants (voir référence b), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants, ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT FÉDÉRAL SUR
L’AIDE FINANCIÈRE AUX ÉTUDIANTS

MODIFICATIONS

1. L’alinéa c) de la définition de « prêt d’études », au paragraphe 2(1) du Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants (voir référence 1) , est abrogé.

2. Le même règlement est modifié par adjonction, après l’article 17, de ce qui suit :

PARTIE IV.1

MONTANT TOTAL MAXIMAL DES PRÊTS D’ÉTUDES IMPAYÉS

18. (1) Pour l’application de l’article 13 de la Loi, le montant total maximal des prêts d’études impayés est de 19 milliards de dollars.

(2) Les prêts d’études à prendre en compte pour calculer ce montant sont les suivants :

  1. a) tout prêt direct;

  2. b) tout prêt à risque partagé que le ministre a racheté aux termes d’un accord conclu en vertu de la Loi.

ENTRÉE EN VIGUEUR

3. Le présent règlement entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur de l’article 154 de la Loi sur le soutien de la croissance de l’économie et de l’emploi au Canada , chapitre 24 des Lois du Canada (2011), ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT
DE LA RÉGLEMENTATION


(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Question : La limite de 15 milliards de dollars prévue par la Loi pour les prêts d’étude canadiens impayés a été remplacée en vertu d’un règlement par une nouvelle limite de 19 milliards de dollars. Le calcul de cette limite tient compte des prêts d’études canadiens directs et des prêts à risques partagés rachetés par le gouvernement du Canada.

Selon les prévisions actuarielles, le montant total des prêts d’études canadiens impayés pourrait atteindre l’ancienne limite de 15 milliards de dollars dès janvier 2013. Si cette limite avait été atteinte, le gouvernement du Canada n’aurait plus été légalement autorisé à verser d’autres prêts aux étudiants admissibles, mettant ainsi en péril la capacité de nombreux étudiants canadiens à poursuivre des études postsecondaires.

Description : Le Règlement modifiant le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants (le Règlement) prévoit que le montant total des prêts d’études canadiens impayés ne peut pas dépasser 19 milliards de dollars et définit les prêts à prendre en compte dans le calcul de ce montant. Le Règlement permettra au gouvernement du Canada de continuer à offrir des prêts d’études pendant encore environ 10 ans, avant qu’un autre ajustement de la réglementation soit nécessaire, pourvu qu’aucune modification importante ne soit apportée aux politiques gouvernementales d’aide financière aux étudiants ou que la demande en prêts étudiants ne change pas significativement.

Énoncé des coûts et avantages: Au cours des 10 prochaines années, les avantages financiers différentiels de la mise en œuvre du Règlement sont estimés à 4 059 millions de dollars (valeur actualisée), tandis que les coûts différentiels s’élèvent à environ 664 millions de dollars (valeur actualisée). Ainsi, le bénéfice actualisé net du Règlement serait d’environ 3 395 millions de dollars sur 10 ans, soit un ratio coûts et avantages de 6,1 pour 1. De plus, permettre à un plus grand nombre de Canadiens de suivre des études postsecondaires, engendrerait pour les intervenants d’autres avantages impossibles à qualifier. Par exemple, les étudiants pourraient conserver un meilleur état de santé, le taux de chômage diminuerait, les entreprises augmenteraient leur productivité en ayant accès à un plus grand nombre d’employés qualifiés, et la société canadienne bénéficierait d’un plus grand engagement civique de la part des personnes ayant étudié au niveau postsecondaire. Il a donc été conclu que les avantages qu’apporte le Règlement dépassent largement les coûts nécessaires à sa mise en œuvre.

Incidences sur les entreprises et les consommateurs: Bien que ce règlement augmentera la disponibilité d’employés qualifiés pour les entreprises canadiennes, il n’aura aucune incidence en ce qui concerne le fardeau administratif, la concurrence et les consommateurs.

Coordination et coopération à l’échelle nationale et internationale : Ce règlement n’aura aucune incidence sur la coordination et la coopération à l’échelle nationale et internationale.

Mesures de rendement et plan d’évaluation : Ces exigences seront accomplies grâce aux mécanismes d’évaluation déjà en place. L’augmentation de la limite du montant total des prêts d’études impayés permettra au Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE) de continuer à offrir des prêts, mais ne touchera pas la manière dont le programme est exécuté.

Question

Avant l’entrée en vigueur de ce règlement, l’article 13 de la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants (LFAFE) établissait que le montant total des prêts d’études canadiens impayés ne pouvait dépasser 15 milliards de dollars. Une fois cette limite atteinte, le gouvernement du Canada aurait perdu son pouvoir légal de débourser d’autres prêts d’études. Le 15 décembre 2011, la Loi sur le soutien de la croissance de l’économie et de l’emploi au Canada a reçu la sanction royale. De par cette loi, le Parlement a consenti à ce que l’article 13 et le paragraphe 15(1.1) de la LFAFE soient modifiés de façon à ce que la limite du montant total des prêts d’études impayés soit établie dans le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants (RFAFE) plutôt que dans la LFAFE.

La croissance du montant total des prêts d’études impayés peut être attribuable à plusieurs facteurs. Par exemple, par un changement dans le nombre d’emprunteurs, la durée de la période d’études, le taux de remboursement et le montant moyen des prêts accordés, entre autres choses. Selon le Rapport actuariel sur le Programme canadien de prêts aux étudiants au 31 juillet 2010, préparé par l’actuaire en chef du gouvernement du Canada et présenté par la ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences (RHDC) en octobre 2011, le portefeuille de prêts d’études canadiens directs devrait atteindre 15 milliards de dollars en janvier 2013 (http://publications.gc.ca/ collections/collection_2011/bsif-osfi/IN3-16-22-2010-fra.pdf).

Sans ce règlement, la ministre de RHDC perdrait son pouvoir de verser d’autres prêts d’études advenant que la limite législative soit atteinte. Ainsi, il ne serait possible de recommencer à verser des prêts que si les remboursements et les annulations des prêts existants ramenaient la valeur du portefeuille sous les 15 milliards de dollars. Les prêts seraient alors octroyés selon le principe « premier arrivé, premier servi », jusqu’à ce que le montant total des prêts impayés atteigne de nouveau la limite législative. Selon les estimations du Bureau de l’actuaire en chef (BAC), près de 20 % des étudiants admissibles se verraient alors refuser l’aide financière chaque année de 2013-2014 à 2023-24, et ce chiffre grimperait à presque 40 % des étudiants admissibles d’ici 2029-2030.

Pour continuer de répondre aux besoins des étudiants canadiens, le gouvernement a dû intervenir, en adoptant un règlement rehaussant la limite du montant total des prêts canadiens impayés.

Objectifs

Tout en continuant d’assurer une surveillance réglementaire du PCPE, le Règlement permettra à ce programme de continuer à remplir son mandat, qui est de fournir de l’aide financière à toutes les personnes admissibles.

Description

Le Règlement prévoit ce qui suit :

  1. Le montant total des prêts d’études impayés ne peut pas dépasser 19 milliards de dollars;
  2. Le calcul du montant total des prêts d’études impayés, à un moment donné, doit prendre en compte les montants suivants :

    1. (i) le total du principal des prêts directs impayés versés aux emprunteurs qui sont encore aux études au niveau postsecondaire, aux emprunteurs qui ont commencé à rembourser leur prêt et aux emprunteurs qui sont en défaut de remboursement;
    2. (ii) la valeur totale du principal des prêts à risques partagés impayés rachetés par la ministre en vertu de son pouvoir de conclure des accords dans le cadre de la LFAFE.

Depuis 2000, le gouvernement du Canada verse des prêts directement aux étudiants emprunteurs. Avant l’entrée en vigueur du Règlement, ces prêts étaient les seuls à être pris en compte dans le calcul de la limite législative des prêts impayés prévue à l’article 13 de la LFAFE. Entre 1995 et 2000, les institutions financières participantes ont versé des prêts « à risques partagés ». Le gouvernement du Canada a racheté de ces institutions financières une petite partie du portefeuille de ces prêts à risques partagés. Par conséquent, pour que la responsabilité du gouvernement à l’égard des prêts d’études soit fidèle à la réalité, ces prêts sont maintenant inclus au calcul de la limite de prêts d’études impayés.

Il est à noter que, bien que le Règlement augmente la limite du montant total des prêts d’études impayés, il ne modifie pas le plafond des prêts d’études qui peuvent être versés à un étudiant en particulier, qui est actuellement établi à 210 dollars par semaine pour un maximum de 340 semaines. Les étudiants au doctorat et les étudiants ayant une incapacité permanente peuvent recevoir de l’aide financière pour un maximum de 400 semaines et de 520 semaines respectivement.

Options réglementaires et non réglementaires considérées

Deux solutions autres que celle d’augmenter la limite du montant totale des prêts d’études impayés ont été considérées. Selon chacune de ces options, la limite demeurait à 15 milliards de dollars et une priorité était accordée à certains emprunteurs dans le processus de versement des prêts, dans le but de réduire au minimum les effets négatifs du maintien de la limite. Ces deux solutions ont été jugées insatisfaisantes parce que leur mise en œuvre aurait été difficile et aurait nécessité des changements complexes au RFAFE et, principalement, parce que l’application de l’une ou l’autre aurait fait en sorte que certains étudiants admissibles n’auraient pu recevoir d’aide financière. L’augmentation de la limite des prêts d’études impayés prévue dans le RFAFE était donc la seule solution viable permettant à tous les étudiants admissibles de continuer à recevoir des prêts. Aucun mécanisme non réglementaire ne pouvait être envisagé, étant donné que l’article 13 de la LFAFE établit que la limite du montant total des prêts d’études impayés doit être fixée par règlement.

Avantages et coûts

Les effets différentiels présentés ci-dessous décrivent la différence entre les résultats qu’aurait entraînés le maintien de la limite actuelle de 15 milliards de dollars (situation de référence) et ceux qu’entraînera la mise en œuvre du règlement. Les parties touchées par ce règlement sont le gouvernement du Canada, les emprunteurs étudiants, les entreprises et la société canadienne. Pour estimer le nombre d’emprunteurs étudiants touchés, on a examiné la différence entre le nombre de prêts qui seront octroyés par suite de l’adoption du Règlement et le nombre de prêts qui auraient été octroyés dans la situation de référence. Ce nombre a ensuite été modifié de façon à ce qu’il tienne compte de l’hypothèse selon laquelle un emprunteur ne peut être touché qu’une seule fois. Tous les coûts et les avantages financiers ont été estimés sur une base annuelle pour une période de 10 ans, de l’année scolaire 2012-2013 à l’année scolaire 2021-2022, puisqu’il est estimé que l’année 2012-2013 sera la première année où les étudiants emprunteurs commenceraient à être touchés et que les analyses avantages et coûts couvrent généralement une période de 10 ans. Un taux d’actualisation de 8 % a également été appliqué, comme l’avait suggéré le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Coûts

Les coûts moyens nets dont devrait s’acquitter le gouvernement du Canada pour continuer à verser des prêts en vertu du Règlement sont de 66 millions de dollars par année (valeur actualisée) [664 millions de dollars (valeur actualisée) pour 10 ans] et sont fondés sur les estimations du BAC, lesquelles ont été déterminées en partie au moyen des données administratives du PCPE. On a déterminé les coûts différentiels en comparant les coûts nets (différence entre les dépenses et les revenus de programme) qu’entraînerait le maintien de la situation de référence et ceux qu’entraînerait l’application du Règlement.

Avantages

Selon les données du sondage sur la satisfaction de la clientèle du PCPE de 2011, il a été estimé que 15 % des emprunteurs touchés auraient été incapables d’entreprendre ou de poursuivre leurs études si le Règlement n’avait pas été adopté. On a évalué les avantages financiers pour ce groupe en examinant les revenus de carrière de personnes ayant différents niveaux de scolarité. On a également supposé que la distribution des emprunteurs touchés parmi les différents niveaux de scolarité demeurait constante et semblable à celle qui avait été observée chez les emprunteurs du PCPE en 2009-2010.

Selon les résultats du sondage, le reste des emprunteurs touchés trouveraient tout de même une manière de poursuivre leurs études postsecondaires. Toutefois, les stratégies qu’ils emploieraient pour y parvenir pourraient apporter des coûts sur les plans éducatif, social et financier. Par exemple, les emprunteurs touchés par cette mesure qui retarderaient leurs études retarderaient également le moment où ils pourraient bénéficier d’un salaire plus élevé auquel donnent accès les études postsecondaires. Les personnes utilisant d’autres moyens pour payer leurs études pourraient également faire face à des conséquences négatives : leurs résultats scolaires pourraient diminuer en raison du plus grand nombre d’heures de travail qu’ils devront effectuer durant leurs études, ou ils pourraient devoir s’en remettre à des sources privées de financement à crédit, lesquelles sont plus coûteuses (par exemple cartes de crédit, lignes de crédit, prêts privés). Par conséquent, ces emprunteurs touchés bénéficient également du Règlement car ils peuvent poursuivre leurs études sans devoir s’en remettre à ces stratégies.

D’après la documentation à ce sujet, il semble que les avantages pour les personnes qui réalisent des études postsecondaires comprennent, outre un revenu de carrière plus élevé, un taux de chômage plus bas et des périodes de chômage plus courtes. En outre, ces personnes jouissent d’une meilleure santé et vivent plus longtemps, en plus de pouvoir transmettre ces avantages à leurs enfants, leur permettant de bénéficier d’un meilleur développement cognitif et d’une meilleure santé et d’augmenter leurs chances de recevoir un salaire élevé dans le futur.

L’achèvement d’études postsecondaires a également des effets externes positifs : la personne qui réalise ces études n’est pas la seule à profiter de certains avantages. Par exemple, les entreprises peuvent compter sur une main-d’œuvre plus talentueuse et productive. En effet, des études ont montré qu’une vaste participation aux études postsecondaires peut contribuer à favoriser l’innovation et la croissance économique, à stimuler l’engagement civique (bénévolat et dons de charité), à réduire l’inégalité des revenus et à diminuer le recours à certains services publics comme le placement familial et les programmes de déjudiciarisation des jeunes.

Les résultats de l’analyse sont présentés dans l’énoncé des coûts-avantages ci-dessous. Selon cette analyse, en permettant à un plus grand nombre de Canadiens de poursuivre des études postsecondaires, le Règlement apporte des avantages qui sont largement supérieurs aux coûts à assumer. Il importe également de noter que le PCPE est un programme prévu par la loi; les coûts différentiels dont devra s’acquitter le gouvernement seront donc fournis au moyen d’un financement prévu par la loi (voir l’adresse www.rhdcc.gc.ca/fra/apprentissage/subventions_etudes/ Publications/reglement/index.shtml pour une analyse détaillée des coûts et des avantages).

Énoncé des coûts-avantages

2012-2013 (VA)

2016-2017 (VA)

Dernière année (VA)

Total (VA)

Moyenne annuelle

A. Incidences quantitatives (financières)

Avantage — revenu futur possible
(revenu de carrière; actualisé à la lumière des
frais de scolarité et des intérêts sur les prêts)

Emprunteurs qui ne pourraient
pas poursuivre d’études si
le Règlement n’était pas adopté

42 millions de dollars

328 millions de dollars

258 millions de dollars

4 059 millions de dollars

406 millions de dollars

Coûts –
prêts versés

Gouverne-
ment du Canada

3 millions de dollars

75 millions de dollars

58 millions de dollars

664 millions de dollars

66 millions de dollars

Avantages nets

3 395 millions de dollars

340 millions de dollars

B. Incidences quantitatives (non financières) — par exemple évaluation des risques

Avantage — Main-d’œuvre qualifiée plus nombreuse (nombre d’emprunteurs qui ne pourraient pas poursuivre d’études si le Règlement n’était pas adopté)

Entreprises

350

3 814

4 615

46 896

4 690

C. Incidences qualitatives

Étudiants emprunteurs

Les emprunteurs qui ne pourraient pas poursuivre d’études si le Règlement n’était pas adopté

  • Jouiront d’un taux de chômage plus faible et d’une période de chômage plus courte;
  • Auront une meilleure santé et vivront plus longtemps;
  • Pourront transmettre ces avantages (santé, possibilités d’études et revenu futur possible) à leurs enfants (effets intergénérationnels).

Les emprunteurs qui retarderaient leurs études postsecondaires si le Règlement n’était pas adopté

  • Pourront profiter plus rapidement des avantages des études postsecondaires (revenu futur possible plus élevé, taux de chômage plus faible, période de chômage plus courte);
  • N’auront pas à recourir uniquement aux sources de financement à crédit privées;
  • N’auront pas à renoncer à l’ensemble de mesures offertes par le PCPE visant à aider les emprunteurs qui ont des difficultés à rembourser leur prêt.

Les emprunteurs qui poursuivraient tout de même leurs études postsecondaires

  • Verront leurs résultats scolaires s’améliorer car ils n’auront pas à travailler durant leurs études;
  • N’auront pas à recourir uniquement aux sources de financement à crédit privées;
  • N’auront pas à renoncer à l’ensemble de mesures offertes par le PCPE visant à aider les emprunteurs qui ont des difficultés à rembourser leur prêt.

Entreprises

  • Gain de productivité.

Société canadienne

  • Augmentation d’innovation et croissance économique;
  • Plus d’engagement civique (bénévolat et dons de charité);
  • Réduction de l’inégalité des revenus.


Justification

En élaborant ce règlement, les représentants du PCPE, en concertation avec le ministère des Finances Canada, cherchaient à atteindre deux objectifs : veiller à ce que la limite du montant total de prêts d’études impayés permette au gouvernement de continuer à répondre aux besoins des étudiants, tout en maintenant une surveillance efficace du PCPE. Il a été déterminé que de hausser à 19 milliards de dollars la limite du montant total des prêts d’études impayés permettrait de répondre aux besoins prévues des étudiants pour environ 10 ans. En 2000, soit la dernière année où la limite a augmenté, le montant maximal est passé de 5 milliards à 15 milliards de dollars (augmentation de 10 milliards de dollars). Le fait de prévoir une fenêtre de 10 ans avant la prochaine modification projetée de la limite du montant total des prêts d’études non payés correspond à ce qui a été fait par le passé.

Pour établir une limite appropriée au montant total des prêts d’études impayés, il a fallu obtenir les projections du BAC quant à la croissance de ce portefeuille. Selon le dernier rapport actuariel, le portefeuille des prêts directs atteindrait 19 milliards de dollars en 10 ans. Toutefois, dans ses estimations, le BAC ne peut pas tenir compte de tous les facteurs de croissance, comme les modifications apportées aux programmes ou les changements soudains des frais d’études postsecondaires. De plus, le montant total des prêts d’études impayés est influencé par les cycles économiques. Les chocs économiques peuvent entraîner des répercussions importantes et durables. À une époque où les possibilités d’emploi diminuent, de plus en plus de personnes optent pour les études postsecondaires, et ce avec moins de ressources. Par exemple, durant la dernière récession, le nombre d’emprunteurs ayant fait appel au PCPE a enregistré une augmentation sans précédent de 10 % en une année de prêt. Compte tenu de tous ces facteurs et à la lumière de ce qui a été observé par le passé, il est estimé que le montant total des prêts d’études impayés pourrait atteindre 19 milliards de dollars d’ici 10 ans.

Consultation

Des représentants de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC) ont consulté des représentants du Groupe consultatif national sur l’aide financière aux étudiants (GCNAFE), un groupe d’intervenants composé de membres d’associations étudiantes de niveau postsecondaire, d’établissements d’enseignement, d’administrateurs responsables de l’aide financière aux étudiants, et de membres du milieu de l’enseignement au sujet de la limite de 19 milliards de dollars sur le montant maximal total des prêts d’études impayés.

La majorité des intervenants sont en faveur d’un règlement établissant une limite de 19 milliards de dollars sur le montant maximal total de prêts d’études impayés. Deux organismes d’intervenants ont par contre exprimé leurs inquiétudes à l’égard de l’endettement des étudiants et le besoin de tenir une discussion nationale à ce sujet et ont souligné qu’ils perçoivent ce changement comme étant une diminution dans la surveillance parlementaire du montant total des prêts d’études impayés. Une hausse de la limite n’aura aucune incidence directe sur l’endettement de l’étudiant, qui continuera d’être déterminé par ses besoins. Cette hausse de la limite permettra à un plus grand nombre d’étudiants d’accéder aux prêts d’études. De plus, le fait de transférer le pouvoir d’établir le plafond de prêt d’études impayés de la loi au Règlement n’enlève pas au gouvernement son obligation de surveiller et de faire rapport sur le montant total de prêts d’études impayés. La ministre de RHDC demeure responsable par loi de soumettre au Parlement un rapport annuel sur le PCPE ainsi qu’un rapport produit par l’actuaire en chef tous les trois ans.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le Règlement n’influe pas sur l’administration du PCPE, le versement des prêts d’études ni les dispositions prises avec les fournisseurs, les emprunteurs ou les administrations participants. Il est important de souligner que ce changement n’aura aucune incidence sur les versements de prêts aux étudiants, car ceux-ci continueront d’être établis en fonction des politiques de versement de prêts approuvées par le gouvernement du Canada. Les niveaux de versements prévus seront inclus dans le budget principal des dépenses et les niveaux de référence annuels du Ministère.

Mesures de rendement et évaluation

Ces activités seront accomplies grâce aux mécanismes d’évaluation existants. La Direction de l’évaluation de RHDCC a récemment achevé une évaluation sommative quinquennale du PCPE pour la période de 2006-2007 à 2010-2011 (www.rhdcc.gc.ca/fra/publications_
ressources/evaluation/2011/sp_1014_09_11fra/page06.shtml). Une évaluation supplémentaire, portant sur les changements de programme annoncés dans le budget de 2008, est en cours et elle devrait être terminée d’ici mars 2016.

La surveillance du montant total de prêts d’études impayés se poursuivra, comme par le passé. La LFAFE exige de la ministre de RHDC qu’elle présente un rapport actuariel produit par le BAC au moins une fois tous les trois ans. Ce rapport doit comprendre une estimation des coûts de programme et du portefeuille des prêts d’études sur une période de 25 ans. La ministre de RHDC est également tenue de déposer au Parlement un rapport annuel sur le PCPE, qui décrit en détail les objectifs, les réalisations et l’administration des programmes.

Personne-ressource

Atiq Rahman
Directeur
Politique opérationnelle et recherche
Programme canadien de prêts aux étudiants
Ressources humaines et Développement des compétences Canada
200, rue Montcalm, Tour II, 1er étage
Gatineau (Québec)
K1A 0J9
Téléphone : 819-994-4518
Télécopieur : 819-953-6661
Courriel : atiqur.rahman@hrsdc-rhdcc.gc.ca

Référence a
L.C. 2011, ch. 24, art. 155

Référence b
L.C. 1994, ch. 28

Référence 1
DORS/95-329